Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИНЦИП ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ТРУДАХ ВАСИЛИЯ МИХАЙЛОВИЧА МАНОХИНА И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ
Ю.В. СОБОЛЕВА
Вопросы правового регулирования исполнительной власти, государственного управления в узком понимании как на уровне Основного Закона, так и на уровне федерального законодательства остаются актуальными и исследуемыми в административно-правовой науке. И одна из выявляемых учеными глобальных проблем - отсутствие закрепления общих принципов организации и осуществления государственного управления и административных процедур <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Публичная власть и публичное управление: проблемы соотношения и развития с учетом результатов конституционной реформы 2020 года // Публичная власть в современной России: проблемы и перспективы: Сб. науч. трудов по материалам Международной научно-практической конференции памяти заслуженного деятеля науки РСФСР В.М. Манохина (VII Саратовские административно-правовые чтения) (8 июня 2021 г., Саратов) / Под общ. ред. А.Ю. Соколова. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2021. С. 30.
Профессор Василий Михайлович Манохин большое внимание в своих работах уделял вопросам правового регулирования исполнительной власти, выявлению ее характерных признаков. Опыт общения с Василием Михайловичем по вопросам в том числе деятельности этой ветви власти, по кандидатской диссертации, а впоследствии и по докторской, был бесценен.
Профессору Манохину исполнилось бы 100 лет, но идеи, которые он высказывал, опережали время и были на тот момент прогрессивными, а сейчас являются крайне актуальными. Свое воплощение они нашли в учебнике Василия Михайловича "Административное право России", изданном в 2011 г. Структура данного издания отличается от общепринятой. Она включает три части: общую, особенную и специальную, при этом по каждой части определен свой предмет регулирования и освоения <2>. Впоследствии автор данной статьи была удостоена чести вести на потоке Василия Михайловича лекции по Особенной и Специальной частям административного права, каждый раз восхищаясь таким изложением материала в учебнике. Даже в этой форме его автор доносил идею, красной нитью проходящую в его трудах: "Кадры решают все!"
Определяя исполнительную власть как самую многочисленную по количеству органов и контингенту личного состава, он выделял три социальные основы, на которых она строится: 1) казна; 2) вооруженные силы; 3) возможность и право решать вопросы по усмотрению, т.е. на основе принципа целесообразности <3>. Что же вкладывалось профессором В.М. Манохиным в содержание этого принципа?
--------------------------------
<2> Манохин В.М. Административное право России: Учебник. 2-е изд., стер. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, М.: СПС "Гарант", 2011. С. 9.
<3> См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. 2-е изд., стер. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, М.: СПС "Гарант", 2011. С. 47 - 48.
Органы исполнительной власти, как известно, призваны организовать исполнение законов и подзаконных актов. Но при этом часто в их деятельности возникают ситуации, не урегулированные (и не должны быть урегулированы) нормативными актами. Например, органу необходимо решить, где возвести конкретный объект инфраструктуры, выбрать место для строительства. Тогда возникает вопрос: если отсутствует нормативное предписание (и его и не должно быть), то чем должен руководствоваться орган при принятии решения? В.М. Манохин отвечал на этот вопрос однозначно - принципом управления по усмотрению или целесообразности. Им поднимались вопросы управления по усмотрению в позитивном его понимании (а не в понимании коррупциогенного фактора). Так, в статье "Со школьной скамьи - в бой!" вопрос о дискреционных полномочиях органов исполнительной власти, т.е. о полномочиях по усмотрению, В.М. Манохин указывал в качестве одного из перспективных для исследования в административном праве <4>. Он отмечал: "...новые условия государственности - необычайно широкое поле правового регулирования и т.д., возвели к жизни новый метод государственной деятельности - дискреционные полномочия органов исполнительной власти". Причины возникновения управления по усмотрению виделись Василию Михайловичу в следующем: "...администрация является организующей силой в государстве, т.е. создает необходимые условия для жизнедеятельности других видов власти - представительной, судебной и иных. Эти условия: территория, здания и сооружения, транспорт, связь, охрана внутренняя и внешняя, техническая и иные виды безопасности и т.д., - все это в руках и ведении исполнительной власти. Решение всех этих вопросов не затрагивает непосредственно управленческую деятельность исполнительной власти и поэтому не требует детального правового регулирования; их исполнение вполне допустимо без правового регулирования. В условиях расширения государственного вмешательства в регулирование социальных отношений, что характерно для многих государств, компетенция исполнительной власти стала всеобъемной (экономика, социальная сфера, безопасность, оборона и т.д.) и необычно дифференцированной. И если к этому добавить присущие исполнительной власти непрерывность и оперативность исполнения своей компетенции, то станет совершенно понятным и очевидным, что придать этой сфере отношений правовую форму практически невозможно, остается часть отношений для дискреционного способа их реализации" <5>. Таким образом, органы исполнительной власти призваны действовать, руководствуясь принципом усмотрения или целесообразности в случае отсутствия нормативного предписания, когда его и не должно быть, а именно для решения текущей оперативной ситуации. В рассматриваемом значении принцип целесообразности следует отличать от административного усмотрения в рамках закона: "Важным признаком административного усмотрения является свобода выбора варианта решения, которая предоставляется должностным лицам при реализации своих полномочий в условиях сложившейся ситуации. Причем варианты принятия управленческих решений должны быть закреплены в законодательстве" <6>.
--------------------------------
<4> См.: Манохин В.М. Со школьной скамьи - в бой! // Юридические записки. 2013. N 3(26). С. 10.
<5> Там же. С. 12.
<6> Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 44.
В учебнике по административному праву 2011 г. издания Василий Михайлович пишет об особенностях законности в сфере административно-правового регулирования. И в качестве одной из таких особенностей называет возможность органов исполнительной власти наряду с действием в рамках закона осуществлять "совершение управленческих действий по усмотрению" <7>. Он развивает данный тезис и приводит примеры отражения обозначенной проблемы в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг., а также в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г., где в ст. 12 содержалась норма о том, что Правительство РФ вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостановить их действие. То есть в данном Законе не было закреплено основание отмены или приостановления таких актов, подразумевая в качестве такового как их незаконность, так и нецелесообразность. И далее В.М. Манохин заключает, что "целесообразность как принцип, как отношение действует только и исключительно в рамках деятельности исполнительной власти" <8>. Что, несомненно, как показывает практика, актуально и сейчас. И такие вопросы часто возникают в деятельности не только органов государственной власти (например, при осуществлении государственных закупок), но и органов местного самоуправления. Так, 2 сентября 2022 г. во время визита в г. Саратов В.В. Володин при посещении одного из объектов строительства - школы на 550 мест в микрорайоне г. Саратова указал на то, что школу запроектировали таким образом, что она отсечена от микрорайона гаражным массивом и оживленной дорогой, что недопустимо. Вопрос о переносе дороги поднимался, но так как это оказалось слишком затратно, в мэрии решили не делать этого. В.В. Володин отметил, что за такое надо увольнять и что вопрос должен быть решен в пользу интересов граждан <9>. Таким образом, органами местного самоуправления не был соблюден принцип целесообразности в своей деятельности. В настоящее время он не имеет своего нормативного урегулирования.
--------------------------------
<7> Манохин В.М. Административное право России: Учебник. 2-е изд., стер. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, М.: СПС "Гарант", 2011. С. 113.
<8> Там же.
<9> См.: Сетевое издание ИА "Версия-Саратов". URL: https://nversia.ru/news/koroche-govorya-uvolnyayte-ego-volodin-i-busargin-ustroili-zhestkiy-raznos-vysokopostavlennomu-chinovniku-merii/ (дата обращения: 01.06.2023).
Так, в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" подобной нормы, как в указанном выше Законе 1997 г., не содержится, и такое право Правительству РФ уже, таким образом, не предоставляется <10>.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2020. N 45. Ст. 7061.
Вместе с тем законодательное закрепление принципа целесообразности необходимо, так как если бы все решения, принимаемые органами исполнительной власти, базировались на этом принципе, то это в конечном счете позволило бы повысить и качество жизни граждан и обеспечить реализацию правового статуса организаций.
Несомненной является необходимость принятия федерального закона "Об основных принципах и процедурах государственного управления в Российской Федерации" <11>, где в качестве принципа осуществления государственного управления следует обозначить и принцип целесообразности, урегулировав его определение и развив, таким образом, идеи профессора Василия Михайловича Манохина, имеющие свою высочайшую ценность и не утратившие актуальности.
--------------------------------
<11> См.: Старилов Ю.Н. Административные процедуры - неотъемлемая часть законодательства о государственном и муниципальном управлении: проблемы теории, практики и законотворчества // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. N 4. С. 20 - 23.
Литература
1. Манохин В.М. Административное право России: Учебник / В.М. Манохин. 2-е изд., стер. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2011. 272 с.
2. Манохин В.М. Со школьной скамьи - в бой! / В.М. Манохин // Юридические записки. 2013. N 3(26). С. 7 - 12.
3. Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления / Ю.Н. Мильшин // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 43 - 45.
4. Старилов Ю.Н. Административные процедуры - неотъемлемая часть законодательства о государственном и муниципальном управлении: проблемы теории, практики и законотворчества / Ю.Н. Старилов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. N 4. С. 20 - 23.
5. Старилов Ю.Н. Публичная власть и публичное управление: проблемы соотношения и развития с учетом результатов конституционной реформы 2020 года / Ю.Н. Старилов // Публичная власть в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Международной научно-практической конференции памяти заслуженного деятеля науки РСФСР В.М. Манохина (VII Саратовские административно-правовые чтения) (г. Саратов, 8 июня 2021 г.): Сборник научных трудов / Под редакций А.Ю. Соколова. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2021. С. 21 - 31.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.