Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
О.В. СОБОЛЕВ
30 декабря 2022 г. первой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) исполнился 21 год. Значительный отрезок времени для того, чтобы подвести некоторые итоги реализации административно-деликтного законодательства. За время действия КоАП РФ появилось около 500 обновленных редакций, тем самым КоАП РФ стал одним из самых изменяемых федеральных законов в России.
Регулярные изменения и непостоянство стали лейтмотивом для реформирования административно-деликтной сферы. По совокупному объему изменений, которые были внесены в КоАП РФ, уже можно уверено говорить об условном появлении нескольких новых кодифицированных актов. Однако если обратить внимание на характер изменений, то он выглядит не столь разноплановым, поскольку преимущественно изменения были связаны с появлением новых составов, пересмотром санкций составов и корректировкой мер ответственности.
В контексте затянувшегося процесса разработки и принятия нового Кодекса об административных правонарушениях <1> и тенденции к постоянному изменению действующего закона складывается впечатление, что институт административной ответственности требует переосмысления, а охранительная часть административного права нуждается во внедрении новых правовых решений.
--------------------------------
<1> Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была опубликована летом 2019 г., однако проект нового кодекса на текущий момент не разработан.
В науке административного права с завидным постоянством встречаются позиции о тесной связи между уголовной и административной ответственностью и даже о гибридной природе последней. Аргументируется это тем, что данный правовой институт своим появлением многим обязан институту уголовной ответственности <2>.
--------------------------------
<2> Ахтанина Н.А. Становление понятия множественности в административно-деликтном праве // Административное право и процесс. 2019. N 8. С. 69; Макарейко Н.В. Административная ответственность в системе юридической ответственности // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 11.
В таком случае невольно возникает сложный риторический вопрос: действительно ли КоАП РФ является результатом экстраполяции Уголовного кодекса РФ на предметную область государственно-управленческого воздействия и администрирования и в чем заключается уникальность института административной ответственности? Г.А. Есаков видит значение административной ответственности в восполнении отсутствия уголовной ответственности юридических лиц <3>, однако подобную позицию не разделяет В.М. Нестеров, который заявляет о необходимости отказаться от привлечения юридических лиц к административной ответственности и ограничиться взысканием с юридических лиц незаконно полученного, сбереженного или приобретенного <4>.
--------------------------------
<3> Есаков Г.А. Комплаенс и предотвращение рисков уголовной и административной ответственности // Закон. 2021. N 5. С. 74.
<4> Нестеров В.М. Административная ответственность юридических лиц в свете обоснованности и справедливости // Административное право и процесс. 2021. N 12. С. 42.
Проблема уголовно-правовой природы административной ответственности в генезисе исторически обусловлена тем, что в советский период развития государства административная юрисдикция рассматривалась в качестве меры реагирования, предваряющей уголовную ответственность. "Административное взыскание, - писал С.С. Студеникин, - может быть наложено за правонарушение, в котором нет признаков уголовно наказуемого деяния. Административным взысканием нельзя заменять уголовное наказание, как и недопустимо привлекать к уголовной ответственности в случаях, когда за административное правонарушение установлена административная ответственность" <5>.
--------------------------------
<5> Студеникин С.С. Акты советского государственного управления // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 239.
Смысловой контекст проблематизации вопросов уголовной ответственности юридических лиц ведется вокруг нескольких позиций: проблема индивидуализации ответственности юридического лица, проблема вины юридического лица <6>. Однако стоит отметить, что во многом благодаря решениям Конституционного Суда РФ произошла перенастройка ряда механизмов по применению КоАП РФ, которые позволили усовершенствовать индивидуализацию ответственности хозяйствующих субъектов (Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 4 февраля 2019 г. N 8-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2020 г. N 15-П и др.).
--------------------------------
<6> Бытко Ю.И. Понятие и содержание вины юридических лиц в уголовном праве // Современное право. 2018. N 6. С. 102 - 108.
Справедливости ради стоит признать, что проблема индивидуализации ответственности юридических лиц обусловлена тем, что любое юридическое лицо является коллективным субъектом, соответственно, говорить о полной индивидуализации невозможно. Привлечение к административной ответственности юридического лица чаще всего не связано с тем, что каждым сотрудником юридического лица не было принято всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусматривает ответственность, при наличии возможности для этого. Однако последствия привлечения к административной ответственности могут сказаться на всем трудовом коллективе. Например, взыскание с юридического лица "оборотного" административного штрафа по составам в области предпринимательской деятельности существенным образом скажется на возможностях компании по инвестированию в производство или на оплате труда работников.
Во многом для предотвращения подобного рода неблагоприятных последствий сформирована социально ориентированная правоприменительная логика, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П. Позиция Конституционного Суда РФ позволила реализовать более гибкий подход в вопросе назначения административного штрафа, поскольку определение размера штрафа должно происходить с учетом финансового бремени для компании, а уплата административного штрафа не должна приводить к негативным последствиям в виде ликвидации.
На недопустимость негативных последствий в виде ликвидации для юридических лиц в связи с привлечением к административной ответственности обращается внимание не только в Российской Федерации, но и в иностранных государствах. В Республике Беларусь данное правоприменительное ограничение рассматривается в качестве элемента принципа справедливости административной ответственности. В ч. 5 ст. 1.4 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. N 91-З прямо указано на то, что административное взыскание, налагаемое на юридическое лицо и индивидуального предпринимателя, не имеет своими целями приведение к экономической несостоятельности (банкротству), причинение вреда их деловой репутации <7>.
--------------------------------
<7> Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=HK2100091 (дата обращения: 01.05.2023).
Невозможно не согласиться с разумностью данного подхода, учитывая то, что бизнес преследует не только коммерческие цели, но и несет социальную ответственность, руководствуясь международными и национальными стандартами (Международный стандарт ISO 26000:2010 "Руководство по социальной ответственности", Национальный стандарт Российской Федерации (ГОСТ Р ИСО 26000-2012 "Руководство по социальной ответственности")). В свою очередь, обеспечение условий для исполнения данных стандартов является задачей государства, что косвенно подтвердил Конституционный Суд РФ.
Помимо административного штрафа по отношению к юридическим лицам применяются и иные виды административных наказаний, такие как предупреждение, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности. Однако в отношении данных видов административных наказаний подобного назначению административного штрафа механизма не предусмотрено. При этом совершенно точно административное приостановление деятельности может привести к негативным последствиям для юридического лица, если будут приостановлены основные хозяйственные процессы компании, что может впоследствии привести к неисполнению гражданско-правовых обязательств и последующему наложению гражданско-правовых санкций со стороны контрагентов.
Правообеспечительный стандарт для хозяйствующих субъектов при назначении административного приостановления деятельности сформулирован в п. 23.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в котором судам предписано при назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности учитывать характер деятельности правонарушителя, характер совершенных им действий (бездействия), а также другие обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Можно сделать вывод, что п. 23.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 ориентирован на учет формальных оснований для назначения административного наказания и не учитывает характер последствий, которые могут возникнуть в результате исполнения данного вида наказаний.
Не менее серьезные последствия могут возникнуть в связи с применением меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности. В отличие от административных наказаний, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются по решению лица, возбуждающего производство по делу об административном правонарушении. В связи с этим абсолютно справедливым представляется замечание Ю.В. Шилова, который пишет, что "еще до вынесения судебного решения должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, руководствуясь, возможно, и личными мотивами, на вполне законных основаниях прекращает деятельность филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществление отдельных видов деятельности (работ), оказание услуг. При таком подходе очевидно, что для правонарушителя стирается существовавшая грань между наказанием (карой) и обеспечительной мерой производства по делу" <8>.
--------------------------------
<8> Шилов Ю.В. Изменение парадигмы административного приостановления деятельности и временного запрета деятельности // Административное право и процесс. 2020. N 4. С. 33.
Проблемы индивидуализации ответственности могут возникать не только в результате применения административных наказаний и мер административного обеспечения к юридическим лицам, но и в связи с применением мер принуждения иной отраслевой принадлежности. Например, в ст. 21 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" в качестве одного из оснований для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций указана ликвидация некоммерческой организации. В свою очередь, основанием для ликвидации может быть решение суда в связи с заявлением государственного органа о нарушениях, которые допускает саморегулируемая организация. Вместе с тем достаточным основанием для ликвидации саморегулируемой организации может быть непредставление отчетности или иных сведений контролирующему органу <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 июня 2016 г. N Ф05-7663/2016 по делу N А40-131388/2015, Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2022 г. N 307-ЭС22-2016 по делу N А56-77562/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, исключение саморегулируемой организации из государственного реестра автоматически лишает статуса членов саморегулируемой организации все компании, которые входили в состав исключенной саморегулируемой организации. Последствия такого исключения для членов саморегулируемой организации могут выражаться, например, в ограничениях на выполнение определенных работ и, соответственно, на заключение гражданско-правовых сделок <10>. Подобного рода последствия для коммерческой организации фактически предопределяют полную парализацию ее деятельности. Кроме того, ограничительный характер последствий ликвидации саморегулируемой организации распространяется на работников компаний - членов саморегулируемой организации. В связи с чем можно сделать вывод о двойной форме неблагоприятных последствий при применении принудительной ликвидации саморегулируемой организации.
--------------------------------
<10> Например, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48, ч. 2 ст. 52, ч. 4 ст. 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют виды работ, которые должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, являющимися членами саморегулируемой организации в соответствующей области.
Негативные неперсонифицированные последствия для коллективных субъектов могут возникать в связи с применением профилактических, сдерживающих или иных административно-принудительных мер в рамках административно-разрешительных режимов <11>. В качестве примеров подобных мер могут выступать решения об аннулировании лицензий, аккредитаций и иных разрешительных документов <12>. Фактически в результате применения данных мер административного принуждения коллективные субъекты лишаются права осуществлять определенные виды экономической деятельности, что неблагоприятным образом сказывается и на членах коллективного субъекта.
--------------------------------
<11> Домченко А.С. Административно-правовой режим и нормативность административно-правового акта: от следствия к основанию // Российская юстиция. 2020. N 6. С. 66 - 68.
<12> Разрешительная система в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. С. 313 - 320.
Можно сделать вывод, что индивидуализировать ответственность юридических лиц невозможно в силу их коллективной природы. Любое правоограничение, которое применяется в отношении коллективного субъекта, имеет "рикошетный" характер последствий для каждого члена коллектива. Однако имеющиеся механизмы индивидуализации ответственности коллективных субъектов главным образом обеспечивают права формального коллективного субъекта, причем за рамками внимания остаются правоограничения, которые возникают у членов коллективного субъекта. Таким образом, можно говорить о проблеме институциональной ответственности, которой подвергаются члены коллективного субъекта не в связи с их виновными действиями или бездействием, а в силу их формальной принадлежности к виновному коллективному субъекту. Следовательно, в контексте институциональной ответственности нарушается принцип справедливости, который был сформулирован римскими юристами следующим образом: "Justitia est constans et perpetua voluntas suum cuique tribuere" - "Справедливость есть постоянная и неизменная воля каждому воздавать по заслугам".
В связи с этим возникает необходимость установления компенсационного механизма, реализуемого в ответ на правоограничения невиновных членов коллективного субъекта, к которому применены меры принуждения. Реализация подобного компенсационного механизма невозможна без взаимодействия и соучастия с иными участниками отрасли, к которой относится виновный коллективный субъект.
В действующем законодательстве можно найти частные случаи такого компенсационного механизма. Например, согласно положениям ч. 9 ст. 34 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в случае аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности или лишения государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе обучающийся имеет право на перевод в иное учебное заведение. При этом учебная организация, в отношении которой применена мера административного принуждения, занимает активную позицию в процессе перевода обучающегося, а принимающая образовательная организация осуществляет содействие для беспрепятственного перевода обучающегося <13>.
--------------------------------
<13> См., например: Приказ Минобрнауки России от 12 июля 2021 г. N 606, Приказ Минпросвещения России от 26 августа 2021 г. N 604 // СПС "КонсультантПлюс".
Огромную роль в процессе компенсации правоограничений в результате институциональной ответственности играет институциональная солидарность. В качестве примера институциональной солидарности можно привести практику компенсационных фондов членов саморегулируемых организаций в сфере строительства или в сфере финансового рынка <14>. Идея институциональной солидарности может получить широкое распространение, учитывая опыт борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19. Многочисленные уроки, которые следует извлечь из пандемии, заключаются в необходимости переосмыслить то, что каждый в той или иной мере отвечает не только за собственные поступки, но и поступки окружающих, насколько важно плечо и взаимовыручка соратников. В связи со сказанным в сфере деятельности коллективных субъектов назрел "парадигмальный надлом", который заключается в отказе от экономической автономизации и переходе к институциональной солидарности.
--------------------------------
<14> Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка" // СПС "КонсультантПлюс".
Несмотря на недостаточное правовое регулирование, институциональная ответственность прочно закрепилась в отечественном правопорядке. Рассматривать проблему институциональной ответственности необходимо гораздо шире, не ограничиваясь объяснением необходимого следствия из принципа индивидуализации применения мер принуждения к коллективным субъектам. В правоприменительной практике требуется расширение масштабов разработки и внедрения компенсационных механизмов правоограничений, которые возникают у субъектов институциональной ответственности.
Литература
1. Ахтанина Н.А. Становление понятия множественности в административно-деликтном праве / Н.А. Ахтанина // Административное право и процесс. 2019. N 8. С. 67 - 70.
2. Бытко Ю.И. Понятие и содержание вины юридических лиц в уголовном праве / Ю.И. Бытко // Современное право. 2018. N 6. С. 102 - 108.
3. Домченко А.С. Административно-правовой режим и нормативность административно-правового акта: от следствия к основанию / А.С. Домченко // Российская юстиция. 2020. N 6. С. 66 - 68.
4. Есаков Г.А. Комплаенс и предотвращение рисков уголовной и административной ответственности / Г.А. Есаков // Закон. 2021. N 5. С. 74 - 81.
5. Макарейко Н.В. Административная ответственность в системе юридической ответственности / Н.В. Макарейко // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 5 - 11.
6. Нестеров В.М. Административная ответственность юридических лиц в свете обоснованности и справедливости / В.М. Нестеров // Административное право и процесс. 2021. N 12. С. 39 - 42.
7. Разрешительная система в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева [и др.]; Ответственный редактор А.Ф. Ноздрачев. Москва: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015. 928 с.
8. Студеникин С.С. Акты советского государственного управления / С.С. Студеникин // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 238 - 245.
9. Шилов Ю.В. Изменение парадигмы административного приостановления деятельности и временного запрета деятельности / Ю.В. Шилов // Административное право и процесс. 2020. N 4. С. 32 - 35.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.