Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПРОБЛЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ, ТРАНСПОРТНОЙ И АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ДОСМОТРОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В АЭРОПОРТАХ
О.И. МАТЮХИН
Вопросы обеспечения общественной, транспортной и авиационной безопасности на сегодняшний день остаются значимыми и актуальными, так как имеют непосредственное отношение к защите прав и свобод граждан, и в первую очередь пользующихся услугами аэропортов России и авиакомпаний.
В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" аэропорт является зоной транспортной безопасности (контролируемой зоной) для которой устанавливается особый режим допуска физических лиц, транспортных средств, перемещения багажа, грузов, ручной клади и иных материальных объектов <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.
Безопасность в аэропорту обеспечивается целым комплексом мер, среди них и проведение досмотровых мероприятий, которые являются одними из действенных, и это признано во всем мире <2>.
--------------------------------
<2> Обеспечение транспортной безопасности в зарубежных странах: сравнительный анализ: Монография / Н.Н. Пестов и др. М., 2022. С. 70.
В соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации (далее - ВЗК РФ) авиационная безопасность определяется как состояние защищенности от незаконного вмешательства в деятельность авиации, которая обеспечивается посредством:
- предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;
- предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра <3>.
--------------------------------
<3> Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (ред. от 02.06.2021) // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
Пункт 32 Приказа Минтранса России от 25 июля 2007 г. N 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров" определяет, что в зону контроля и пункты досмотра допускаются только пассажиры очередных рейсов при наличии авиабилета и документа, удостоверяющего личность пассажира. Из этой нормы видно, что авиационная безопасность начинается при входе в контролируемую, так называемую стерильную зону. Именно для проведения предполетного досмотра и существует в аэропорту служба досмотра, входящая в службу авиационной безопасности (САБ) <4>.
--------------------------------
<4> Приказ Минтранса РФ от 25 июля 2007 г. N 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров" // Российская газета. 2007. 17 августа.
Следует сказать, что Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. N 491-ФЗ <5> внес изменения в ст. 83 ВЗК РФ, исключив ОВД из субъектов обеспечения авиационной безопасности. Поэтому можно констатировать, что обязанность по проведению предполетного и послеполетного досмотра лежит исключительно на САБ.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. N 491-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части обеспечения авиационной безопасности" // СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем в соответствии с п. 16 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" сотрудники имеют право принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на воздушном транспорте <6>. Обратим внимание, что речь идет именно об участии в досмотре только пассажиров в контролируемой (стерильной) зоне, т.е. тех граждан, которые прошли регистрацию на очередной рейс и имеют при себе посадочный талон и авиабилет. Также заметим, что проведение досмотра граждан как на входах в аэровокзал, так и в зонах предполетного досмотра - это не обязанность сотрудников полиции <7>.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
<7> Разъяснения по вопросу полномочий сотрудников транспортной полиции на объектах транспортной инфраструктуры в части, касающейся обеспечения авиационной безопасности. URL: https://цфоут.мвд.рф/pravo_str/item/12661538 (дата обращения: 07.01.2023).
Статья 85 ВЗК РФ устанавливает, что проведение предполетного и послеполетного досмотра допускается ОВД при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности. Зададимся вопросом: как досмотры, проводимые в аэропортах в рамках авиационной и транспортной безопасности, увязываются с вышеназванной деятельностью полиции?
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" не предусматривает проведение такого оперативно-розыскного мероприятия, как досмотр <8>. Также и УПК РФ не содержит норм, указывающих на проведение уполномоченными лицами таких процессуальных действий, как досмотр. Под иной деятельностью, на наш взгляд, возможно понимать административно-процессуальную деятельность полиции <9>. В рамках данной деятельности осуществляются некоторые виды досмотра, однако такая деятельность ОВД четко не обозначена ни в ВЗК РФ при проведении предполетного и послеполетного досмотра, ни в Федеральном законе "О транспортной безопасности", предусматривающем проведение повторного и дополнительного досмотра.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
<9> Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность: вопросы понятия и содержания // Правоприменение. 2018. Т. 2. N 1. С. 104 - 113.
Вместе с тем ст. 27.7 КоАП РФ предусматривает проведение сотрудниками полиции личного досмотра и досмотра вещей, находящихся при физическом лице, а также ст. 27.9 КоАП РФ - проведение досмотра транспортного средства. Однако это совершенно иная деятельность и процедуры, которые осуществляются ОВД, в отличие от досмотров, проводимых в аэропортах <10>.
--------------------------------
<10> Сергеев М.В., Дизер О.А. Вопросы регламентации досмотровых и осмотровых мероприятий, осуществляемых сотрудниками полиции в отношении физических лиц // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. N 3(45). С. 38 - 45.
Учитывая вышеизложенное, целесообразно разделить контролируемые зоны обеспечения безопасности пассажиров при их перевозке воздушным транспортом и, в частности, в аэровокзале на следующие: предполетного досмотра; регистрации пассажиров и багажа; выдачи багажа; ожидания вылета после регистрации; зона ожидания аэровокзала общего пользования <11>.
--------------------------------
<11> Приказ Минтранса РФ от 24 февраля 2011 г. N 63 "Об утверждении Методики расчета технической возможности аэропортов и Порядка применения Методики расчета технической возможности аэропортов" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 22.
Рассмотрим проведение досмотра на входах в аэропорт, в зону ожидания аэровокзала общего пользования. В ней находятся кафе, авиакассы, торговые павильоны и др., доступные для посещения всем гражданам, прибывшим в аэропорт. Разница от зоны предполетного досмотра заключается в том, что в эту зону граждане могут пронести и те предметы, которые запрещены к перевозке воздушным судном, в том числе оружие и боеприпасы при наличии соответствующего разрешения. Именно в этой зоне, с нашей точки зрения, осуществляется обеспечение общественной безопасности граждан в аэропортах.
Сотрудники САБ обязаны проводить досмотр всех граждан без исключения как на входном досмотре, так и в пунктах предполетного досмотра, и это необходимая мера для обеспечения безопасности аэропорта. Однако мы считаем, что здесь наблюдается противоречие с федеральным законодательством, когда, исполняя локальные нормативные акты аэропорта, работники САБ досматривают граждан на входах в здание аэровокзала, возлагая на себя функции обеспечения не авиационной, а общественной безопасности.
Следует сказать, что ст. 83 ВЗК РФ содержит отсылочную норму о том, что полиция на объектах воздушного транспорта осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "О полиции". В соответствии со ст. 12 полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок, в том числе в аэропортах и других общественных местах. Кроме того, ОВД как уполномоченный орган исполнительной власти обладает полномочиями по применению мер административного воздействия в отношении граждан, нарушающих общественный порядок или представляющих угрозу для жизни и здоровья других лиц, находящихся в аэропорту <12>.
--------------------------------
<12> Фидель П.М. Меры административно-правового принуждения в деятельности органов внутренних дел (полиции) по обеспечению общественной безопасности на объектах воздушного транспорта: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2023. С. 33.
Между тем ст. 84 ВЗК РФ разрешает сотрудникам САБ при исполнении ими служебных обязанностей ношение и применение служебного оружия. На сегодняшний день аэропорт не является таким юридическим лицом с особыми уставными задачами <13>, а это означает, что у администрации аэропорта отсутствует право по оснащению сотрудников САБ служебным оружием. При исполнении служебных обязанностей САБ дано право самостоятельно задерживать правонарушителей, после чего передавать их правоохранительным органам. На практике, как правило, пресечение правонарушений на входном контроле или в пунктах досмотра осуществляется совместно с полицией, и для этого имеются определенные объективные причины.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
С нашей точки зрения, у сотрудников САБ недостаточно компетенций и полномочий, для того чтобы полно, всесторонне и объективно оценить обстановку, квалифицировать действия правонарушителя, а также принять меры по разрешению какого-либо конфликта, а в ситуациях, связанных с непосредственной угрозой общественной безопасности в аэровокзале, применить специальные средства и огнестрельное оружие.
По прибытии на место происшествия, например на входной контроль здания аэровокзала, у сотрудников полиции имеются достаточные основания и для производства осмотра места происшествия, в ходе которого у гражданина могут быть изъяты предметы и вещества, относящиеся к совершенному правонарушению. Также при наличии достаточных данных, указывающих на состав административного правонарушения, - для осуществления личного досмотра гражданина.
Отметим, что в п. 4 Приказа Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142 указано, что авиационная безопасность обеспечивается в том числе и органами внутренних дел <14>. Такая норма права противоречит нормам федерального законодательства и в частности ст. 83 ВЗК РФ, в которой сказано, что авиационная безопасность обеспечивается службой авиационной безопасности и подразделениями транспортной безопасности.
--------------------------------
<14> Приказ Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 4.
Говоря о досмотровых мероприятиях, проводимых на объектах воздушного транспорта, разберемся с категорией "транспортная безопасность", введенной Федеральным законом "О транспортной безопасности". Определено, что объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства подлежат защите от актов незаконного вмешательства. При этом любое противоправное деяние, повлекшее причинение вреда жизни и здоровью людей или материальный ущерб, может квалифицироваться как акт незаконного вмешательства или террористический акт как один из таких случаев.
При таком определении можно предположить, что если отдельно взятый гражданин или должностное лицо нарушили требования транспортной безопасности и их действия влекут гибель людей или материальный ущерб, то они будут приравниваться либо к актам незаконного вмешательства, либо к террористическому акту.
С нашей точки зрения, такое понимание неверно методически, так как террористический акт является антигосударственным преступлением, в результате которого гибнут люди, причиняется значительный имущественный ущерб. Его цель направлена на устрашение населения и воздействие на органы государственного управления. Вместе с тем, если пассажир действительно пронес на борт самолета взрывчатые вещества или взрывные устройства, то его действия не обязательно могут квалифицироваться как покушение на совершение террористического акта.
Подчеркнем, что транспортная безопасность является уникальной категорией безопасности, которая, ориентирована на противодействие терроризму именно на транспорте, в которой уравниваются террористические акты и иные противоправные деяния, угрожающие безопасной деятельности транспортного комплекса, причинившие вред жизни и здоровью людей, материальный ущерб <15>.
--------------------------------
<15> Зиганшин М.М. Транспортная безопасность как объект административно-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 41 - 57.
Согласно Федеральному закону "О транспортной безопасности" вся ответственность по обеспечению защиты объектов воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков. Их обязанность - обеспечить проведение досмотровых мероприятий не только на входах в здание аэровокзала и в зонах предполетного досмотра, но и на контрольно-пропускных пунктах, обеспечивая пропускной и внутриобъектовый режим в аэропорту. В соответствии с Приказом Минтранса РФ от 23 июля 2015 г. N 227 на данных пунктах осуществляется досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр <16>. Обязанность по проведению таких досмотров возлагается, как правило, на подразделения ведомственной охраны Минтранса России.
--------------------------------
<16> Приказ Минтранса России от 23 июля 2015 г. N 227 "Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности" // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Возникает дискуссия о том, кто же должен нести ответственность за обеспечение безопасности в аэропортах, так как обеспечение безопасности граждан возлагается и на правоохранительные органы <17>.
--------------------------------
<17> Матюхин О.И. К вопросу о реализации полномочий органами внутренних дел при обеспечении общественной безопасности на объектах воздушного транспорта // NB: Административное право и практика администрирования. 2022. N 1. С. 35 - 43.
Так, органы внутренних дел принимают участие в разработке мер по обеспечению транспортной безопасности <18>. Также на полицию возложена обязанность проводить проверки в отношении лиц для их допуска к работам, связанным с обеспечением транспортной безопасности <19>. Кроме этого, органы внутренних дел рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ, - "нарушение требований в области транспортной безопасности".
--------------------------------
<18> Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. N 699 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 52 (часть V). Ст. 7614.
<19> Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.
Отметим, что нормативные правовые акты определяют, что целью проведения досмотра в аэропортах является выявление признаков подготовки АНВ, усматриваемых в действиях физических лиц, обнаружение предметов и веществ, которые могут быть использованы для этого, а также запрещенных к перевозке воздушным транспортом. Но всегда ли проводимые досмотры в аэропортах осуществляются в целях выявления признаков подготовки совершения АНВ? Поэтому важно понимать цели досмотра, осуществляемого на объектах воздушного транспорта ОВД, САБ и ВО Минтранса России.
Что касается права полицейских на участие в проведении досмотров только пассажиров, их ручной клади и багажа, то, с нашей точки зрения, такая формулировка ограничивает полномочия полиции при проведении данного мероприятия. Так как в практической деятельности ОВД досмотр проводятся не только в отношении пассажиров, их ручной клади и багажа, но и иных вещей и материальных объектов, грузов и почты, а также в отношении иных граждан, находящихся на территории аэропорта.
В заключение отметим, что: 1) сотрудники полиции не входят в состав групп досмотра и могут действовать самостоятельно при проведении такого мероприятия; 2) досмотр - это право полиции, а не обязанность, реализуемое в отношении всех физических лиц, находящихся на территории аэропорта и в разных зонах транспортной безопасности; 3) проведение досмотровых мероприятий взаимоувязывать с осуществлением оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности нецелесообразно; 4) досмотр является административно-предупредительной мерой, направленной на предупреждение правонарушений, а не только АНВ; 5) результатом проведения досмотра в аэропортах может быть доставление физического лица, возбуждение дела об административном правонарушении или составление протокола осмотра места происшествия.
Из этого следует, что сотрудники полиции при осуществлении досмотра в аэропортах осуществляют в том числе и авиационную безопасность, так как имеют право осуществлять досмотр именно пассажиров в пунктах предполетного досмотра.
С нашей точки зрения, при осуществлении такого мероприятия, как досмотр, необходимо учитывать в целом совокупность принимаемых мер обеспечения безопасности аэропортов, в том числе во взаимосвязи с полномочиями, предоставленными органам внутренних дел.
Литература
1. Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность: вопросы понятия и содержания / В.В. Головко // Правоприменение. 2018. Т. 2. N 1. С. 104 - 113.
2. Зиганшин М.М. Транспортная безопасность как объект административно-правового регулирования / М.М. Зиганшин // Административное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 41 - 57.
3. Матюхин О.И. К вопросу о реализации полномочий органами внутренних дел при обеспечении общественной безопасности на объектах воздушного транспорта / О.И. Матюхин // NB: Административное право и практика администрирования. 2022. N 1. С. 35 - 43.
4. Обеспечение транспортной безопасности в зарубежных странах: сравнительный анализ: Монография / Н.Н. Пестов [и др.]. Москва: Академия управления МВД России, 2022. 96 с.
5. Сергеев М.В. Вопросы регламентации досмотровых и осмотровых мероприятий, осуществляемых сотрудниками полиции в отношении физических лиц / М.В. Сергеев, О.А. Дизер // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. N 3(45). С. 38 - 45.
6. Фидель П.М. Меры административно-правового принуждения в деятельности органов внутренних дел (полиции) по обеспечению общественной безопасности на объектах воздушного транспорта: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / П.М. Фидель. Москва, 2023. 33 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.