Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И.О. АНТРОПЦЕВА
Обеспечение реализации принципа эффективности при формировании и использовании бюджетных средств невозможно исключительно путем осуществления внешнего контроля со стороны специально уполномоченных органов публичного финансового контроля либо внутреннего государственного финансового контроля со стороны Федерального казначейства. Оно требует повышения качества финансового менеджмента, выявления и управления рисками внутри самого подконтрольного объекта, что, безусловно, требует создания эффективной системы внутреннего финансового контроля в каждом органе, являющемся администратором доходов, т.е. своевременного предупреждения совершения бюджетных правонарушений, работы над совершенствованием механизма проведения бюджетных процедур и с устранением возникающих рисков. М.В. Мельник указывает, что внутренний контроль направлен на "оценку правильности и эффективности принятых управленческих решений, выявления отклонений и своевременного их устранения" <1>.
--------------------------------
<1> Мельник М.В. Международные стандарты ISSAI и INTOSAI GOV, структура, содержание и практика применения высшими органами финансового контроля // Бухгалтерский учет, аудит и статистика. 2012. N 6. С. 135 - 144.
В настоящее время особое внимание уделяется качеству финансового менеджмента на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку от уровня развития регионов напрямую зависит благосостояние всего государства, граждан, именно регионы ближе всего к хозяйствующим субъектам, лучше знают проблемы территории и ее возможности. Одним из проблемных направлений остается и качество финансового менеджмента в муниципальных образованиях, поскольку зачастую местные бюджеты испытывают острый дефицит, но тем не менее именно органы местного самоуправления ближе всего к населению и обязаны решать стоящие перед ними задачи. Таким образом, в рамках настоящего исследования хотелось бы обратиться к вопросу правового регулирования внутреннего финансового контроля (далее - ВФК) на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Термин "внутренний финансовый контроль", осуществляемый главными администраторами (администраторами) бюджетных средств (далее - ГАБС), впервые появился после введения ст. 160.2-1 в Бюджетный кодекс Российской Федерации <2> (далее - БК РФ), согласно которой оценка надежности внутреннего процесса ГАБС на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства, т.е. оценка ВФК, является целью внутреннего финансового аудита. В настоящее время написано значительное количество научных работ, в которых авторы обращают внимание на скудность правовых основ ВФК, поскольку законодателем в БК РФ не был даже определен сам термин, но закреплена обязанность его осуществления главными администраторами (администраторами). Особенность правового регулирования ВФК заключается в том, что каждый орган, являющийся ГАБС, обязан принять акт, регулирующий порядок его осуществления. Структура таких актов законодательно не определена и, как правило, включает следующие основные характеристики: понятие и цель ВФК, задачи, принципы, осуществляющие ВФК субъекты, предмет, форма и методы, контрольные действия (понятие, перечень и способы проведения), внутренние бюджетные процедуры, оценка бюджетных рисков, результат внутренней бюджетной процедуры, карта ВФК, оформление результатов ВФК и виды принимаемых решений, ответственность за ненадлежащую организацию ВФК, при этом указанный перечень разделов является собирательным и не все акты структурно ему соответствуют. Организация любого процесса требует регламентации порядка его осуществления, при этом данный процесс может отличаться в каждом ГАБС.
--------------------------------
<2> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
Необходимо также обратить внимание, что на федеральном уровне приняты отдельные стандарты, которые в основном касаются осуществления внутреннего финансового аудита, но содержат отдельные положения, касающиеся и ВФК, т.е. ГАБС должны сформировать подзаконные акты, определяющие порядок осуществления ВФК в своем ведомстве с учетом отдельных положений стандартов, утвержденных приказами Минфина России, но специально принятых стандартов, регулирующих именно требования к осуществлению ВФК, нет. Кроме того, необходимо отметить, что в настоящее время не все ГАБС в субъектах РФ и муниципальных образованиях приняли соответствующие акты, что также является проблемой, которая требует своего решения.
Несмотря на то что термин ВФК определен в стандарте, утвержденном Приказом Минфина России от 21 ноября 2019 г. N 196н, в актах ГАБС можно встретить определения с использованием трех подходов:
- субъектный: путем перечисления лиц, на которых возложено осуществление ВФК <3>;
- процессуальный: как непрерывный процесс, осуществляемый в целях соблюдения требований к исполнению бюджетных полномочий <4>;
- деятельностный: как контрольная деятельность, направленная на достижение определенных целей <5>.
--------------------------------
<3> Распоряжение Комитета по конкурентной политике Московской области от 12 сентября 2017 г. N 28-01-35/17 "Об утверждении порядка осуществления Комитетом по конкурентной политике Московской области внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о признании утратившими силу некоторых распоряжений Комитета по конкурентной политике Московской области"; Постановление Главы Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 15 мая 2019 г. N 816-ПГ "Об утверждении порядка осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств бюджета Сергиево-Посадского муниципального района, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета Сергиево-Посадского муниципального района, главными администраторами (администраторами) источников внутреннего финансирования дефицита бюджета Сергиево-Посадского муниципального района внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Приказ Главного управления государственного строительного надзора Московской области от 31 декабря 2019 г. N 201 "Об утверждении порядка осуществления главным управлением Государственного строительного надзора Московской области внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд" // СПС КонсультантПлюс".
<5> Постановление Администрации Одинцовского муниципального района Московской области от 7 августа 2018 г. N 3696 "Об утверждении порядка осуществления главными распорядителями средств бюджета Одинцовского муниципального района, главными администраторами доходов бюджета Одинцовского муниципального района, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета Одинцовского муниципального района внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" // СПС "КонсультантПлюс".
Анализ актов ГАБС в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях показал различное понимание целей ВФК, что представляется не совсем корректным по причине негативного влияния на правоприменительную практику, а также на достижение тех целей, из которых исходил законодатель, устанавливая соответствующую обязанность для участников бюджетного процесса. Ряд органов определяют свои цели ВФК более широко по сравнению с другими.
Настоящее исследование проведено на основании сравнительного анализа подзаконных актов ГАБС Москвы, Московской области, Новосибирской области, Ростовской области и отдельных муниципальных образований на территории указанных субъектов (было проанализировано 20 актов). Можно сделать вывод, что во всех органах выделяют следующие цели ВФК:
- соблюдение внутренних стандартов и бюджетного законодательства РФ при составлении и исполнении бюджета, составлении бюджетной отчетности и ведении бюджетного учета, при этом необходимо обратить внимание на детализацию в разрезе собственно доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета;
- подготовка и организация мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
К сожалению, сравнительный анализ актов показал отсутствие единства понимания целей ВФК, что подтверждается выделением отдельными субъектами дополнительных целей:
- управление бюджетными рисками <6>, а именно: эта деятельность направлена прежде всего на предупреждение нарушений, хотя отдельные ГАБС выделяют ее в качестве задачи;
- оперативное выявление, устранение и пресечение нарушений бюджетного законодательства РФ <7>.
--------------------------------
<6> Например, Распоряжение Комитета по конкурентной политике Московской области от 12 сентября 2017 г. N 28-01-35/17 "Об утверждении порядка осуществления Комитетом по конкурентной политике Московской области внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о признании утратившими силу некоторых распоряжений Комитета по Конкурентной политике Московской области" // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Там же.
Представленное различное понимание целей влечет постановку разных задач, на решение которых направлено осуществление ВФК, среди которых выделяют:
- оперативное выявление, устранение и пресечение недостатков, нарушений бюджетного законодательства, а также действий должностных лиц, негативно влияющих на эффективность использования бюджетных средств и осуществление бюджетных полномочий;
- повышение экономности и результативности.
При этом необходимо обратить внимание, что если цели указаны в большинстве актов органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, то задачи выделяют единицы.
Отсутствует единообразное понимание и принципов, на основе которых строится ВФК, причем только 35% актов из проанализированных указывают их. Учитывая, что на федеральном уровне отсутствуют принципы осуществления ВФК, то органы, включившие в свои акты принципы, заимствуют их из стандарта, регулирующего внутренний финансовый аудит, причем выбираются только отдельные. Интересным представляется тот факт, что большинство указывает, что осуществление ВФК основано на принципе законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности, значительно реже встречается принцип гласности и результативности, хотя последние два являются важными и соответствуют базовым принципам финансового контроля.
Ключевое значение для организации ВФК имеет выделение определенного субъекта, на которого возложено данное полномочие. В настоящее время используется два подхода:
- возложение обязанности на руководителя и иных должностных лиц ГАБС, что представляется достаточно абстрактным и ставит под сомнение реализацию на должном уровне ВФК;
- указание конкретного структурного подразделения и его руководителя, что представляется более верным, поскольку позволяет сделать вывод об организации и реализации ВФК.
Аналогичная ситуация обстоит и с определением предмета ВФК, к сожалению, не во всех актах он определен. Предметом ВФК являются бюджетные процедуры и составляющие их процессы, операции и действия должностных лиц. Единицы ГАБС детально указывают, какие именно внутренние бюджетные процедуры составляют предмет ВФК. Представляется, что четкое определение предмета ВФК непосредственно связано с качеством и результатов осуществления такого контроля, поскольку в таком случае участники бюджетного процесса целенаправленно выполняют свои должностные обязанности, осознавая, какой результат должен быть получен.
Отдельного внимания заслуживает рассмотрение форм и методов ВФК, поскольку наблюдается их смешение в актах ГАБС, в отдельных актах отсутствует указание на формы. Анализ актов ГАБС позволяет выделить четыре формы, хотя в отдельных актах они указаны как методы, что представляется спорным: контроль по уровню подотчетности (выделяют сплошной и выборочный), контроль по уровню подчиненности, самоконтроль, смежный контроль, но не все органы реализуют ВФК во всех указанных формах, отдельные субъекты не используют смежный контроль. Формы ВФК состоят из отдельных контрольных действий, среди которых можно выделить: проверки оформления документов требованиям действующего бюджетного законодательства, согласование операций и правомочности их проведения, сверку данных, сбор и анализ результатов выполнения внутренних бюджетных процедур, которые являются контрольными действиями. Вопрос разграничения форм и методов обсуждается учеными правоведами давно и является дискуссионным, А.А. Ситник указывает, что одно и то же явление может рассматриваться как форма и как метод в зависимости от содержания, при этом форма раскрывает внешнее выражение финансового контроля, а метод показывает способ проведения контрольного мероприятия <8>.
--------------------------------
<8> Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации: моногр. М.: Проспект, 2020. С. 53.
При осуществлении ВФК в основном используются следующие методы: проверка, анализ, наблюдение, осмотр, пересчет, согласование операций, ограничение доступа, автоматизированное выполнение.
Учитывая, что в последние годы активно идет процесс автоматизации и цифровизации государственного управления в целом и публичного финансового контроля, это находит свое отражение и в подзаконных актах ГАБС, регулирующих ВФК при определении видов контрольных действий, а именно выделяют: визуальные, автоматические и смешанные. Автоматические контрольные действия реализуются без участия должностных лиц с использованием прикладных программных средств автоматизации.
ВФК строится на риск-ориентированном подходе. Содержание процессов ВФК включает оценку бюджетных рисков, в связи с чем в большинстве актов ГАБС указаны следующие риски: несоблюдения бюджетного законодательства РФ, несоблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, несоблюдения законодательства о противодействии коррупции. В отдельных актах встречается также риск недостижения целевых показателей. Каждый показатель оценивается с точки зрения вероятности и последствий, причем в отдельных актах вопрос последствий более детально проработан с указанием оценки ущерба, потери репутации, применения санкций за нарушение бюджетного законодательства. Таким образом, отсутствует единообразная практика оценки рисков ГАБС, несмотря на то что всеми составляются карты внутреннего финансового контроля, представляющие собой документ с указанием бюджетных процедур и уровней рисков.
Результат проведения ВФК оформляется в форме отчетов на основе журналов учета результатов ВФК, при этом периодичность составления отчетов разнится. Одни субъекты составляют его ежемесячно, другие - один раз в шесть месяцев, третьи только ежегодно, соответственно, наблюдается и разная оперативность решения выявленных проблем. Ряд субъектов оформляют его в автоматизированном режиме с использованием программного обеспечения, что повышает оперативность доведения информации до центра принятия решений. По результатам рассмотрения отчета принимаются решения, при этом здесь также наблюдается различный подход: от принятия решения о повышении эффективности ВФК до более детальных действий, направленных на совершенствование деятельности должностных лиц по осуществлению бюджетных процедур, проведение служебных проверок, устранение конфликта интересов и др.
Таким образом, сравнительный анализ подзаконных актов ГАБС показывает, что в связи с отсутствием установленных на федеральном уровне стандартов и требований к процедуре и содержанию проведения ВФК, структуре актов, регулирующих ВФК у субъектов, обязанных его реализовывать, имеется различное понимание целей, задач, принципов, процедуры, рисков, порядка организации и результата проведения ВФК. Внутренние процессы в органах власти должны быть регламентированы в соответствующих актах органа. С учетом особенностей осуществления ВФК и организационной структуры ГАБС следует согласиться с тем, что регулировать их нормами БК РФ не следует. При этом представляется целесообразным принять единый стандарт, определяющий требования к ВФК, основные его характеристики и их понятия, что является необходимым для достижения целей введения внутреннего финансового контроля, которые преследовались законодателем, а именно: повышение эффективности использования бюджетных средств, качества финансового менеджмента, снижение риска совершения бюджетных правонарушений, своевременное выявление рисков, прежде всего предупреждение бюджетных правонарушений.
Литература
1. Мельник М.В. Международные стандарты ISSAI и INTOSAI GOV, структура, содержание и практика применения высшими органами финансового контроля / М.В. Мельник // Бухгалтерский учет, аудит и статистика. 2012. N 6. С. 135 - 144.
2. Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации: монография / А.А. Ситник. Москва: Проспект, 2020. 240 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.