Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЖАЛОВАНИЯ АКТОВ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРИЯ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Д.М. ЛИФАНОВ
Введение
Административно-правовой институт досудебного обжалования занимает важнейшее место в системе защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. В реализации данного института участвуют различные государственные органы и их должностные лица, в том числе органы Министерства внутренних дел (МВД России), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной таможенной службы (ФТС России), Федеральной налоговой службы (ФНС России), Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и ряда других ведомств. Участие указанных органов в качестве субъектов, уполномоченных рассматривать жалобы, регулируется процессуальными (процедурными) нормами <1>, применение которых вызывает значительные трудности на практике. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть актуальные вопросы применения тех или иных норм, регламентирующих порядок досудебного обжалования административных актов <2>.
--------------------------------
<1> См., например: разд. VII Налогового кодекса РФ; гл. 51 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 14 июля 2022 г.); гл. 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; гл. 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 30 декабря 2021 г.); Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 4 ноября 2022 г.).
<2> Сразу оговоримся, что под административными актами вслед за Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой понимаем государственно-властное волеизъявление администрации, в том числе бездействие органа, выраженное в форме отказа от принятия акта, необходимого для реализации права заявителя (Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. N 4. С. 132). Таким образом, предметом обжалования в досудебном порядке выступают также административные акты-действия органов публичной администрации.
Существенные нарушения процессуальных требований
Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что существенным нарушением процессуальных требований является неустановление обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, а также нарушение порядка рассмотрения жалобы. Так, распространенным процессуальным нарушением выступает отсутствие правовых оснований для рассмотрения жалобы ввиду пропуска срока обжалования и отсутствия ходатайства о его восстановлении <3>. Порядок восстановления пропущенного срока обжалования был разъяснен Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях": в случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), в порядке, предусмотренном ст. 30.2 - 30.8 КоАП РФ, с обязательным извещением указанных лиц. Следовательно, судье или уполномоченному должностному лицу при принятии к рассмотрению жалобы надлежит установить факт соблюдения сроков ее подачи и принять решение в порядке ст. 30.3 КоАП РФ. При этом определение об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы должно быть вынесено судом при рассмотрении жалобы по существу <4>. Соответствующее требование предъявляется к устранению недостатков, имеющихся в тексте жалобы (например, отсутствие оснований для ее подачи, когда невозможно установить, чьи именно права и каким образом нарушены) <5>.
--------------------------------
<3> Решения Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 13 мая 2016 г. N 7/2-241/2016 по делу N 7/2-241/2016, от 13 мая 2016 г. N 7/2-242/2016 по делу N 7/2-242/2016, от 13 мая 2016 г. N 7/2238/2016 по делу N 7/2-238/2016, от 13 мая 2016 г. N 7/2-237/2016 по делу N 7/2-237/2016, от 13 мая 2016 г. N 7/2-239/2016 по делу N 7/2-239/2016.
<4> К такому выводу можно прийти, проанализировав Определение Волгоградского областного суда от 6 мая 2016 г. N 07-640/2016 по делу N 07-640/2016.
<5> Определение Волгоградского областного суда от 15 июня 2016 г. N 07-803/2016 по делу N 07803/2016.
К существенным процессуальным нарушениям суды также относят нарушения процессуальных требований, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении (ст. 24.1 КоАП РФ) <6>, включая ненадлежащее извещение заявителя и прокурора (в случае, если дело об административном правонарушении возбуждено по инициативе прокурора) о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении <7>; нарушение сроков направления материалов для рассмотрения жалобы <8>; принятие решения по жалобе неуполномоченным должностным лицом <9> либо с нарушением правил подсудности <10>; чрезмерную мягкость примененного административного наказания <11>. Данные обстоятельства могут быть основаниями для отмены или изменения обжалуемого решения. Так, неизвещение либо ненадлежащее извещение заявителя по делу об административном правонарушении и рассмотрение жалобы на вынесенное постановление в его отсутствие являются нарушением его прав и законных интересов, в том числе права на защиту, предусмотренного ст. 25.1 КоАП РФ. Неуведомление заявителя о месте и времени рассмотрения жалобы на решение, действия (бездействие) антимонопольного органа является нарушением установленного порядка рассмотрения по существу жалобы на нарушение законодательства о контрактной системе, влекущим отмену решения антимонопольного органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы <12>.
--------------------------------
<6> См., например: Решения Ярославского областного суда от 24 мая 2022 г. N 30-2-310/2022 по делу N 30-2-310/2022, от 27 апреля 2022 г. N 30-2-265/2022 по делу N 30-2-265/2022, от 25 марта 2022 г. N 30-2-170/2022 по делу N 30-2-170/2022, от 24 марта 2022 г. N 30-2-167/2022 по делу N 30-2-167/2022; Решение Кировского районного суда г. Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 г. N 12-116/2017 по делу N 12-116/2017.
<7> Решение Верховного Суда РФ от 18 июля 2019 г. N 34-ААД19-3 по делу N 34-ААД19-3; Решение Железнодорожного районного суда г. Самары от 20 декабря 2017 г. N 12-912/2017 по делу N 12-912/2017; Решение Пушкинского городского суда Московской области от 7 августа 2017 г. N 12-196/2017 по делу N 12-196/2017; Решение Ярославского областного суда от 28 апреля 2022 г. N 30-1-176/2022, 30-2-253/2022 по делу N 30-1-176/2022.
<8> Решение Альметьевского городского суда Республики Татарстан от 29 марта 2017 г. N 12-176/2017 по делу N 12-176/2017.
<9> Решение Заводского районного суда г. Кемерово от 13 июля 2020 г. N 12-186/2020 по делу N 12-186/2020; Решение Пушкинского городского суда Московской области от 7 августа 2017 г. N 12-196/2017 по делу N 12-196/2017.
<10> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2020 г. N 32-КА19-8; Решения Ярославского областного суда от 24 февраля 2022 г. N 30-1-62/2022 по делу N 30-1-62/2022; от 24 февраля 2022 г. N 30-1-63/2022 по делу N 30-1-63/2022.
<11> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27 февраля 2008 г.).
<12> См., например: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 июля 2022 г. N Ф05-11704/2022 по делу N А40-141259/21-17-1037.
Процессуальная форма разрешения жалоб в досудебном порядке
Сегодня жалобы чаще всего подаются в электронной форме посредством использования цифровых платформ и сервисов, например Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ) <13>. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27 декабря 2016 г. N 251 разработан Порядок подачи в федеральные суды общей юрисдикции документов в электронном виде (в том числе в форме электронного документа) в рамках гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Однако КоАП РФ не устанавливает возможности электронного документооборота на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3.1 ст. 30.2 КоАП РФ <14>. Как указал в одном из Решений Верховный Суд РФ, процессуальный порядок подачи жалобы предполагает прежде всего ее направление на "бумажном носителе" в соответствующий суд <15>. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что несоблюдение данной формы является основанием для отказа в принятии жалобы к рассмотрению и она подлежит возвращению заявителю <16>.
--------------------------------
<13> Руф Ю.Н., Каримова Д.В. Предпосылки создания системы социального рейтинга в России: оценка ситуации в условиях пандемии коронавируса // Экономика, предпринимательство и право. 2021. Т. 11. N 4. С. 850.
<14> В соответствии с ч. 3.1 ст. 30.2 КоАП РФ жалоба в форме электронного документа может быть подана на постановление по делу об административном правонарушении в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
<15> Решение Верховного Суда РФ от 21 июня 2019 г. N 20-ААД19-2.
<16> См., например: Решение Ярославского областного суда от 22 апреля 2022 г. N 30-1-158/2022 по делу N 30-1-158/2022; Решение Иркутского областного суда от 9 июня 2020 г. N 21-229/2020 по делу N 21-229/2020; Постановление Тульского областного суда от 17 ноября 2017 г. N 4А-385/2017 по делу N 4А-385/2017.
В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о государственном контроле) жалоба на решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц подается в электронном виде с использованием ЕПГУ или региональных порталов государственных и муниципальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1.1 данной статьи <17>. Иных способов подачи жалобы Законом о государственном контроле не предусмотрено <18>.
--------------------------------
<17> Согласно ч. 1.1 ст. 40 Закона о государственном контроле жалоба, содержащая сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган без использования ЕПГУ и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.
<18> Решения Арбитражного суда Свердловской области от 28 апреля 2022 г. по делу N А60-11832/2022, от 19 мая 2022 г. по делу N А60-12595/2022; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 июня 2022 г. N Ф02-3398/2022 по делу N А19-922/2022.
Порядок досудебного урегулирования спора, связанного с обжалованием вышеназванных актов, предусматривает подачу соответствующего обращения через ЕПГУ, которое подписывается простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. Следовательно, подача жалобы на бумажном носителе, подписанной рукописным способом, будет свидетельствовать о несоблюдении указанного порядка и выступать основанием для отказа в ее рассмотрении <19>.
--------------------------------
<19> Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства"; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 июня 2022 г. N Ф02-3398/2022 по делу N А19-922/2022.
Обращаясь к установленному ч. 1 ст. 40 Закона о государственном контроле порядку обжалования, следует обратить внимание на п. 3 ч. 1 ст. 17 этого Закона, в котором предусмотрено понятие информационной системы досудебного обжалования как подсистемы государственной информационной системы, использующейся в целях информационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности. В данном случае информационной системой является сайт ЕПГУ, в частности, сервис "Жалоба на решение контрольного органа" <20>. С помощью данного сервиса можно добавить к подаваемой жалобе номер проверки из Единого реестра проверок <21>, что позволяет существенно сократить время ее рассмотрения должностными лицами контрольно-надзорных органов.
--------------------------------
<20> URL: https://knd.gosuslugi.ru (дата обращения: 15.11.2021).
<21> URL: https://proverki.gov.ru/portal (дата обращения: 15.11.2021).
Однако в случае, когда заинтересованное лицо не имеет технической возможности подать жалобу через ЕПГУ (например, в связи с введением с 1 февраля 2023 г. двухфакторной авторизации всех пользователей <22>), его жалоба остается без рассмотрения контрольно-надзорным органом, что лишает это лицо возможности в дальнейшем обжаловать решение в судебном порядке. В то же время заявитель может подать жалобу в электронной форме путем направления электронного документа по электронной почте, но надзорный орган в таком случае не вправе ее рассматривать, поскольку жалоба подана с нарушением порядка, установленного Законом о государственном контроле.
--------------------------------
<22> Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. N 1879 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
Разграничение процедур обжалования
В научной литературе высказано мнение о том, что обращение с иском в порядке административного судопроизводства является способом судебной защиты, а разрешение жалоб на действия органов исполнительной власти и их должностных лиц - "формой административно-правовой защиты прав человека" <23>. Думается, досудебная и судебная формы защиты находятся во взаимосвязи и обеспечивают функционирование единого механизма административно-правовой защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Отмечая сближение досудебного порядка разрешения специальной административной жалобы в сфере публичных закупок и судопроизводства, М.С. Соловьев указывает, что процессуальная форма досудебного рассмотрения жалобы в сфере публичных закупок может быть "интегрирована в единый юридический процесс удовлетворения публичных нужд" <24>.
--------------------------------
<23> См., например: Краснова К.А. Правовые и организационные основы предупреждения преступлений против участников уголовного судопроизводства органами внутренних дел // Российский следователь. 2015. N 22; Диноршоев А.М. Понятие административно-правовой защиты прав человека и формы ее реализации в Республике Таджикистан // Административное право и процесс. 2014. N 8.
<24> Соловьев М.С. Административно-правовые основы публичных закупок: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2019. С. 273.
Правовой институт досудебного обжалования традиционно включает в себя общую и специальные процедуры обжалования <25>. Предметом пересмотра (обжалования) в порядке гл. 30 КоАП РФ являются постановления (решения) по делу об административном правонарушении. Следовательно, решения, действия (бездействие) должностных лиц, реализуемые ими в связи с выполнением должностных обязанностей, могут оспариваться гражданами и организациями в рамках общей процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ред. от 27 декабря 2018 г.) (далее - Закон об обращениях граждан) <26>. При этом вопросы, связанные с принятием мер в отношении должностных лиц, допустивших существенное нарушение процессуальных требований при производстве по жалобе (например, совершение противоправных деяний, несвоевременное рассмотрение жалоб граждан и организаций), должны разрешаться вне рамок соответствующей процедуры <27>.
--------------------------------
<25> См., например: Бахрах Д.Н. Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. N 6; Его же. Административное право России: учеб. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010.
<26> См., например: Решение Кемеровского областного суда от 25 октября 2017 г. N 21-1036/2017 по делу N 21-1036/2017.
<27> Решение Кировского районного суда г. Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 г. N 12-116/2017 по делу N 12-116/2017.
По нашему мнению, наиболее точное понимание соотношения общей и специальной процедур рассмотрения административных жалоб отражено в работах С.Д. Хазанова, который отмечал, что административно-юрисдикционные отношения, возникающие в связи с рассмотрением общей административной жалобы, "могут иметь самостоятельное значение... либо включаться в качестве составной части в иные процессуальные отношения, обеспечивая разрешение возможных коллизий... там, где возможен спор о правомерности реализации административных полномочий" <28>. Руководствуясь данным подходом, можно утверждать, что общая административная процедура обжалования может быть использована дополнительно в тех случаях, когда невозможна подача специальной жалобы, например, на нарушение стандарта, порядка предоставления государственной услуги. Практика Верховного Суда РФ подтверждает, что к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Закон об обращениях граждан <29>. Вместе с тем неправильное толкование положений этого Закона при обращении с общей жалобой влечет за собой необходимость подачи специальной жалобы, предусмотренной, в частности, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате <30>.
--------------------------------
<28> Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 63.
<29> В частности, "если жалоба не связана со случаями, перечисленными в статье 11.1 Федерального закона N 210-ФЗ, либо не соответствует требованиям части 5 статьи 11.2 названного Закона, то такое обращение подлежит рассмотрению по правилам Федерального закона N 59-ФЗ". См., например: Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря 2013 г. N 1-АПГ13-11; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2016 г. N 33-АПГ16-9; Решение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2020 г. N АКПИ20-730.
<30> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2022 г. N 469-О.
Как уже было отмечено, в ч. 1 ст. 40 Закона о государственном контроле закреплена процедура обжалования в электронной форме. Подача жалобы иным способом является основанием для отказа в ее рассмотрении контрольно-надзорным органом. Однако анализ судебной практики свидетельствует о том, что рассмотрение жалобы, поданной в бумажном виде без использования ЕПГУ или региональных порталов государственных и муниципальных услуг, осуществляется в рамках общей процедуры обжалования, предусмотренной Законом об обращениях граждан <31>.
--------------------------------
<31> См., например: Решение Арбитражного суда Пермского края от 18 апреля 2022 г. по делу N А50-28293/2021. Сразу оговоримся, что жалобы на решения, действия (бездействие) органов, должностных лиц и организаций, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, рассмотрению по правилам, установленным Законом об обращениях граждан, не подлежат (см., например: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 марта 2015 г. N 33-АПГ15-1; Апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2016 г. N 33-АПГ16-9, от 25 мая 2016 г. N 33-АПГ16-12; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14 апреля 2021 г. N 25-КАД21-1-К4). Однако из этого правила есть исключения, в частности, когда жалоба не содержит доводов, на основании которых заявитель не согласен с решением, действием (бездействием) органа, должностного лица, организации, предоставляющих государственную или муниципальную услугу (Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2014 г. по делу N А40-108873/2014).
Особенности исчисления процессуальных сроков
В соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. При этом в случае получения копии постановления заявителем лично исчисление срока обжалования не ставится в зависимость от даты получения его копии защитником <32>. В свою очередь, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, не получило копию постановления по делу об административном правонарушении посредством почтового отправления, течение процессуального срока обжалования начинается после даты поступления (возвращения) в суд копии данного постановления (ст. 30.3, 31.1 КоАП РФ) <33>.
--------------------------------
<32> См., например: Постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 ноября 2020 г. N 16-3514/2020.
<33> Пункт 29.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (ред. от 23 декабря 2021 г.).
Пропущенный срок обжалования может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу, по ходатайству лица, заявленного в письменной форме и содержащего указание на причины его пропуска. К таким причинам могут быть отнесены нахождение лица на лечении в медицинском учреждении; применение к лицу изоляционных мер различного характера в порядке, предусмотренном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, или мер ограничительного характера в соответствии с законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <34>; первоначальное своевременное обращение заявителя с жалобой на постановление по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, решения которых оспариваются в судебном порядке <35>. Однако нахождение заявителя в отпуске (командировке) не может считаться уважительной причиной для восстановления срока обжалования <36>.
--------------------------------
<34> Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля 2020 г.).
<35> См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 74-АД17-6.
<36> Постановления Верховного Суда РФ от 18 июля 2022 г. N 66-АД22-37-К8, от 5 июля 2022 г. N 66-АД22-12-К8, 66-АД22-19-К8, 66-АД22-22-К8, 66-АД22-9-К8, от 20 июня 2022 г. N 66-АД22-21-К8.
Своевременное обращение заявителя с жалобой на решения, действия (бездействие) таможенных органов в вышестоящий таможенный орган не может рассматриваться как ограничивающее право на судебную защиту. Согласно правовой позиции, изложенной в п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 ноября 2019 г. N 49 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза", период административного обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа не включается в срок обращения в суд, в том числе в случае, если жалоба не была рассмотрена по существу. При соблюдении срока подачи жалобы в вышестоящий таможенный орган имеет значение не только момент появления предмета обжалования - решения, действия (бездействия) соответствующего таможенного органа, но и момент возникновения оснований для подачи соответствующей жалобы - нарушение или угроза нарушения прав и законных интересов заявителя этим решением, действием (бездействием) <37>.
--------------------------------
<37> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 305-ЭС19-17000 по делу N А40-186916/2018.
Пропуск установленного срока подачи жалобы, например, в вышестоящий налоговый орган свидетельствует о несоблюдении обязательного досудебного порядка обжалования и влечет за собой невозможность последующего судебного оспаривания <38>. Отметим, что ранее Высший Арбитражный Суд РФ указывал на возможность рассмотрения вышестоящим налоговым органом жалобы налогоплательщика, поданной с нарушением установленного срока <39>. Неопределенность по данному вопросу приводит к формированию противоречивой судебной практики. С одной стороны, суды усматривают в таком пропуске нарушение процедуры досудебного урегулирования спора <40>, а с другой - объективные основания для пропуска срока подачи жалобы, включая отказ административного органа в ее рассмотрении, свидетельствуют о соблюдении досудебного порядка обжалования <41>.
--------------------------------
<38> Пункт 66 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
<39> См., например: Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 20 ноября 2007 г. N 8815/07 по делу N А41-К2-19605/06; от 1 февраля 2010 г. N 13065/10 по делу N А33-17360/2009.
<40> Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 августа 2018 г. N Ф07-9661/2018 по делу N А56-78517/2017; Постановление Верховного Суда РФ от 30 января 2015 г. N 303-АД14-1918 по делу N А51-36250/2013.
<41> К таковым, в частности, относятся неприсвоение учетного номера в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, отсутствие усиленной квалифицированной электронной подписи, разъяснений о порядке обжалования в предписании контролирующего органа, решении органа местного самоуправления (Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 6 мая 2019 г. по делу N А47-16788/2018; Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 февраля 2022 г. по делу N А50-25779/2021; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2022 г. N 17АП-8971/2022-АК по делу N А50-5325/2022, от 23 декабря 2022 г. N 17АП-14589/2022-АК по делу N А50-17050/2022).
Примером сказанного может служить ситуация, когда при получении контрольно-надзорным органом жалобы на предписание моментом исчисления срока для ее подачи был назван день получения заявителем предписания <42>. Между тем течение срока, исчисляемого днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало (ч. 3 ст. 86 Закона о государственном контроле).
--------------------------------
<42> Решение Арбитражного суда Пермского края от 10 августа 2022 г. по делу N А50-27281/2021.
В соответствии с ч. 3 ст. 98 Закона о государственном контроле с 1 января 2023 г. применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб по всем видам контроля. Однако ранее в Постановлении Правительства РФ от 28 апреля 2021 г. N 663 были определены виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применялся с 1 июля 2021 г. В связи с этим в правоприменительной практике возникли трудности, обусловленные неверным толкованием положений данного Постановления <43>. Значительное число дел было связано с обжалованием актов контрольно-надзорных органов и результатов контрольно-надзорных мероприятий, проведенных до <44> и после <45> вступления в силу указанных нормативных актов <46>. При этом в судебных актах досудебный и претензионный порядок урегулирования спора нередко отождествляются <47>, что, на наш взгляд, неправильно.
--------------------------------
<43> В частности, указывается, что обязательный порядок досудебного обжалования в электронном виде через ЕПГУ реализован в рамках ст. 39 - 43 Закона о государственном контроле с 31 июля 2021 г. (см., например: Решение Арбитражного суда Свердловской области от 29 августа 2022 г. по делу N А60-21087/2022). Кроме того, судами было допущено толкование норм Закона о государственном контроле, которое противоречит принципу правовой определенности и положениям ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ (Определение Верховного Суда РФ от 23 мая 2022 г. N 302-ЭС22-6163 по делу N А33-20089/2021).
<44> Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2022 г. N 17АП-15941/2021-АК по делу N А60-34111/2021, от 23 марта 2022 г. N 17АП-2987/2022-АК по делу N А60-51250/2021; Постановления Арбитражного суда Уральского округа от 17 февраля 2022 г. N Ф09-654/22 по делу N А60-35633/2021, от 25 апреля 2022 г. N Ф09-2934/22 по делу N А60-51250/2021, от 17 июня 2022 г. N Ф09-3184/22 по делу N А60-50899/2021.
<45> См., например: Постановления Арбитражного суда Уральского округа от 16 марта 2022 г. N Ф09-469/22 по делу N А50-26269/2021, от 11 июля 2022 г. N Ф09-4996/22 по делу N А60-7112/2022, от 12 июля 2022 г. N Ф09-4942/22 по делу N А60-7082/2022.
<46> Особое внимание следует обратить на то, что подача жалобы на решения, действия (бездействие) контрольно-надзорных органов, которые были приняты (совершены) при осуществлении различных видов контроля до 1 июля 2021 г., после указанного срока не допускается в соответствии с положениями об обязательном досудебном порядке урегулирования спора (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 марта 2022 г. N Ф09-1681/22 по делу N А60-44173/2021).
<47> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 апреля 2022 г. N Ф09-2934/22 по делу N А60-51250/2021.
Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 июня 2021 г. N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" к досудебному урегулированию спора относится претензионный порядок его разрешения с участием третьих лиц, в том числе медиатора, а также обращение в уполномоченный орган для разрешения спора в административном порядке. Представляется, что претензионный порядок урегулирования спора и применение альтернативных способов его разрешения следует отнести к внесудебной процедуре обжалования. Большинство исследователей отмечают, что процедура урегулирования споров с участием посредника регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (ред. от 26 июля 2019 г.) и поэтому относится к внесудебным процедурам урегулирования конфликтов <48>. Тем самым досудебный порядок разрешения споров следует рассматривать в качестве процедуры, осуществляемой с участием органов публичной власти и их должностных лиц <49>.
--------------------------------
<48> См., например: Соловьева С.В. Медиативный подход к договороспособности российского общества // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2013. N 3-2; Шогджиева Е.С., Муниева В.Ю., Маргаева В.В., Доржиев А.О. Особенности законодательного регулирования медиационной процедуры внесудебного урегулирования споров // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. N 3. Ч. 2. DOI: https://doi.org/10.23670/IRJ.2017.57.088; Рысай Б.Г. Внесудебные формы разрешения административного спора: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2018. С. 46; Михайлова Е.В. Некоторые теоретические вопросы сферы урегулирования правовых конфликтов // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. N 3.
<49> Трудно согласиться с позицией П.В. Федорова о том, что принципиальным отличием досудебного порядка урегулирования спора является участие вышестоящей инстанции, поскольку Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" закреплена процедура обжалования с участием органа, должностного лица, организации, принявших оспариваемое решение, совершивших действие (бездействие) (Федоров П.В. Понятие "внесудебный" и "досудебный" способ защиты прав // Право и государство: теория и практика. 2018. N 1. С. 141 - 144).
Обязательный досудебный порядок обжалования
Одним из непременных условий реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) применительно к специальным процедурам обжалования является соблюдение обязательного досудебного порядка обжалования решений органов публичной власти, действий (бездействия) их должностных лиц <50>.
--------------------------------
<50> См., например: п. 2 ст. 138 НК РФ; ч. 1 ст. 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; ч. 2 ст. 39 Закона о государственном контроле.
Согласно п. 2 ст. 138 НК РФ заявитель вправе обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия (бездействие) их должностных лиц в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.
Закрепление обязательного порядка досудебного обжалования актов налоговых органов следует из его правовой природы как одного из способов защиты гражданами своих прав и свобод, предполагающего возможность прекращения конфликта сторон до обращения в суд <51>. Поэтому обращение гражданина в государственный орган с жалобой по вопросу нарушения его прав свидетельствует о наличии уважительных причин пропуска срока для обращения в суд и не может расцениваться как нарушающее его конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) <52>. В данном случае суд, руководствуясь принципом состязательности и равноправия сторон, должен выяснить причины пропуска процессуального срока и предложить заявителю представить доказательства их уважительности.
--------------------------------
<51> Между тем, проанализировав судебную практику применения процессуального закона, некоторые исследователи приходят к выводу об отсутствии "общего понимания правовой природы акта, принимаемого вышестоящим налоговым органом" (Ровинский М., Кордюкова Н. Апелляционный порядок обжалования решений налоговой службы: некоторые практические аспекты // Корпоративный юрист. 2010. N 8. С. 35 - 37).
<52> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 мая 2019 г. N Ф08-3357/2019 по делу N А53-26951/2018; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2021 г. N 89-КАД20-5-К7; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 августа 2021 г. N Ф09-5659/21 по делу N А76-47571/2020.
В соответствии с подп. 4 - 5 п. 3 ст. 140 НК РФ вышестоящий налоговый орган, рассматривающий жалобу налогоплательщика, вправе отменить обжалуемое решение налогового органа, признать оспариваемые действия или бездействие его должностных лиц незаконными и принять новое решение. Указанное решение может быть принято вышестоящим налоговым органом в связи с нарушением существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, иных мероприятий налогового контроля (п. 5 ст. 140 НК РФ). Однако в случае обжалования решения о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения данная норма не предусматривает возможность принятия вышестоящим налоговым органом нового решения <53>. В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ высказал правовую позицию, согласно которой вышестоящий налоговый орган вправе рассмотреть указанные материалы в порядке, установленном ст. 101, 101.4 НК РФ, и вынести новое решение. Тем самым вышестоящий налоговый орган не направляет обжалуемое решение на новое рассмотрение, а сам его рассматривает <54>.
--------------------------------
<53> При этом в силу п. 7 ст. 101 НК РФ руководитель налогового органа вправе вынести решение о привлечении к ответственности либо об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
<54> Пункт 69 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
Вместе с тем приведенное разъяснение Пленума ВАС РФ вызывает вопросы. С одной стороны, обжалование решения вышестоящего налогового органа по жалобе в судебном порядке допускается, только если оно вынесено с нарушениями процедуры или по основаниям, отличным от установленных в решении нижестоящего органа <55>; с другой стороны, в ряде случаев наличие соответствующих оснований для подачи жалобы не требуется <56>. Представляется, что предмет обжалования не может определяться исключительно нарушениями процессуальных норм либо несоответствием решения нижестоящего налогового органа решению, принятому вышестоящим налоговым органом по жалобе <57>.
--------------------------------
<55> Письмо Федеральной налоговой службы России от 22 августа 2014 г. N СА-4-7/16692 "О применении отдельных положений Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
<56> Письмо Министерства финансов РФ от 22 февраля 2017 г. N 03-08-05/10443.
<57> Так, в соответствии с ч. 6 ст. 106 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предмет обжалования не могут составлять результаты оценки заявок на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений. В подобных случаях суды усматривают субъективное применение установленного порядка оценки заявок, которое исключает возможность его применения в равной степени ко всем конкурсным предложениям участников публичного закупочного процесса (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 июля 2022 г. N Ф07-7584/2022 по делу N А56-80539/2021; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 30 июня 2022 г. N Ф10-2119/2022 по делу N А83-8621/2021).
Согласно ч. 4 ст. 40 Закона о государственном контроле предмет обжалования включает в себя решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий; акты контрольных (надзорных) мероприятий; предписания об устранении выявленных нарушений; действия (бездействие) должностных лиц контрольного (надзорного) органа. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что указанный перечень расширительному толкованию не подлежит <58>, в то время как перечень оснований для подачи жалобы, предусмотренный ст. 11.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", не является исчерпывающим <59>. Следовательно, акты, вынесенные при производстве по делу об административном правонарушении (например, представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), не могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 9 Закона о государственном контроле <60>.
--------------------------------
<58> См., например: Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2022 г. N 17АП-17845/2021-АК по делу N А60-43541/2021, от 24 января 2022 г. N 17АП-381/2022-АК по делу N А60-48635/2021.
<59> Решение Суда по интеллектуальным правам от 20 августа 2021 г. по делу N СИП-263/2021.
<60> Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2022 г. N 17АП-17845/2021-АК по делу N А60-43541/2021, от 24 января 2022 г. N 17АП-381/2022-АК по делу N А60-48635/2021, от 1 февраля 2022 г. N 17АП-646/2022-АК по делу N А60-63256/2021.
Важно отметить, что положения данной главы в значительной степени сходны с принципами и нормами законодательства об административном судопроизводстве. По мнению Л.А. Рерих, взаимосвязь административного судопроизводства и досудебного обжалования заключается в "установлении специального правила распределения бремени доказывания в досудебном обжаловании, внедрении таких процессуальных средств, как возможность приостановления исполнения обжалуемого решения, восстановления срока подачи жалобы... установлении унифицированных требований к форме и содержанию жалобы, сопоставимых по объему с требованиями к административному заявлению" <61>. Так, согласно ч. 10 ст. 40 Закона о государственном контроле контрольно-надзорный орган, принявший жалобу к рассмотрению, обязан рассмотреть ее в течение двух рабочих дней со дня ее регистрации. При этом отказ в рассмотрении жалобы либо в приостановлении исполнения решения контрольно-надзорного органа не будет итогом досудебного урегулирования спора, а следовательно, не может считаться основанием для обжалования принятого решения в судебном порядке <62>. Полагаем, что можно говорить о сближении досудебного обжалования в сфере контрактной системы и административного судопроизводства <63>.
--------------------------------
<61> Рерих Л.А. Право на эффективную защиту при осуществлении государственного контроля (надзора) // Административное право и процесс. 2022. N 6. DOI: 10.18572/2071-1166-2022-6-31-34. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<62> Сальников А.В., Кузьмина Т.А. Достоинства и потенциальная проблематика Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации" // Надзорная деятельность и судебная экспертиза в системе безопасности. 2021. N 1. С. 12.
<63> См., например: Соловьев М.С. Указ. соч. С. 273 и далее; Леонов Д.В. Административно-правовой институт досудебного обжалования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2020. С. 10, 30.
Закон о государственном контроле не предусматривает порядка обжалования решения надзорного органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы. В гл. 9 этого Закона содержатся нормы, посвященные праву на обжалование решений надзорных органов (ст. 39), досудебному порядку подачи жалобы (ст. 40), форме и содержанию жалобы (ст. 41), отказу в рассмотрении жалобы (ст. 42), а также порядку рассмотрения жалобы (ст. 43). Представляется допустимым и целесообразным применение аналогии закона. С учетом этого возможны два варианта досудебного урегулирования спора, связанного с обжалованием решения контрольно-надзорного органа: 1) применение общей процедуры обжалования, предусмотренной Законом об обращениях граждан; 2) обжалование решения контрольно-надзорного органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы, в рамках специального правового режима обжалования, когда заявитель обращается с жалобой в вышестоящий орган. Порядок обжалования, который применяется, в частности, при производстве по делам об административных правонарушениях, на наш взгляд, следует предусмотреть в нормах указанной главы.
Заключение
Обозначим некоторые рекомендации для правоприменителей относительно совершенствования производства по разрешению жалоб в досудебном порядке.
Прежде всего при принятии жалобы необходимо тщательно устанавливать объект и предмет обжалования, а также основания для ее подачи, что позволит четко разграничить общую и специальные процедуры обжалования, урегулированные правовыми нормами различной отраслевой принадлежности.
Кроме того, реализация права на обжалование административных актов в досудебном порядке не может препятствовать реализации права на судебную защиту. Однако отказ от требований ввиду отзыва первоначальной жалобы препятствует повторному обжалованию соответствующих решений, действий (бездействия).
В условиях цифровизации произошли расширение и трансформация способов обжалования административных актов в досудебном порядке. Необходимо учитывать особенности подачи жалоб в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, и соответствующие процессуальные требования.
Список литературы
Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. 608 с.
Бахрах Д.Н. Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. N 6. С. 35 - 43.
Диноршоев А.М. Понятие административно-правовой защиты прав человека и формы ее реализации в Республике Таджикистан // Административное право и процесс. 2014. N 8. С. 65 - 68.
Краснова К.А. Правовые и организационные основы предупреждения преступлений против участников уголовного судопроизводства органами внутренних дел // Российский следователь. 2015. N 22. С. 38 - 41.
Леонов Д.В. Административно-правовой институт досудебного обжалования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2020. 166 с.
Михайлова Е.В. Некоторые теоретические вопросы сферы урегулирования правовых конфликтов // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. N 3. С. 188 - 197.
Рерих Л.А. Право на эффективную защиту при осуществлении государственного контроля (надзора) // Административное право и процесс. 2022. N 6. С. 31 - 34. DOI: 10.18572/2071-1166-2022-6-31-34.
Ровинский М., Кордюкова Н. Апелляционный порядок обжалования решений налоговой службы: некоторые практические аспекты // Корпоративный юрист. 2010. N 8. С. 35 - 37.
Руф Ю.Н., Каримова Д.В. Предпосылки создания системы социального рейтинга в России: оценка ситуации в условиях пандемии коронавируса // Экономика, предпринимательство и право. 2021. Т. 11. N 4. С. 845 - 862.
Рысай Б.Г. Внесудебные формы разрешения административного спора: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2018. 196 с.
Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. N 4. С. 131 - 141.
Сальников А.В., Кузьмина Т.А. Достоинства и потенциальная проблематика Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации" // Надзорная деятельность и судебная экспертиза в системе безопасности. 2021. N 1. С. 10 - 18.
Соловьев М.С. Административно-правовые основы публичных закупок: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2019. 312 с.
Соловьева С.В. Медиативный подход к договороспособности российского общества // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2013. N 3-2. С. 188 - 191.
Федоров П.В. Понятие "внесудебный" и "досудебный" способ защиты прав // Право и государство: теория и практика. 2018. N 1. С. 141 - 144.
Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 58 - 63.
Шогджиева Е.С., Муниева В.Ю., Маргаева В.В., Доржиев А.О. Особенности законодательного регулирования медиационной процедуры внесудебного урегулирования споров // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. N 3. Ч. 2. С. 133 - 135. DOI: https://doi.org/10.23670/IRJ.2017.57.088.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.