Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОВЕРОЧНЫЕ ЛИСТЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА): ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
А.С. ЕВДОКИМОВ, П.П. СЕРГУН, Г.П. НАДЕЖКИНА
В 2016 г. в Российской Федерации было анонсировано начало реформы контрольной и надзорной деятельности <1>, которая проводилась по нескольким направлениям. Одной из сфер реформирования являлась оптимизация системы обязательных требований <2>. В рамках реализации данного направления реформы впервые речь зашла о совершенно новом инструменте надзорной деятельности: проверочных листах (списках контрольных вопросов), также называемых чек-листами.
--------------------------------
<1> См.: Паспорт приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" (утв. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21 декабря 2016 г. N 12) // СПС "КонсультантПлюс"; Евдокимов А.С. Административно-правовые аспекты развития риск-ориентированного подхода в Российской Федерации на основе зарубежной практики / А.С. Евдокимов, С.А. Комаров, П.П. Сергун // Государство и право. 2022. N 10. С. 116 - 128.
<2> Паспорт приоритетного проекта "Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований" (утв. протоколом заседания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. N 78 (14)) // СПС "КонсультантПлюс".
Нормативное положение, регламентирующее применение проверочных листов, появилось в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <3> в 2016 г. <4>, в самом начале проводимой реформы. Основная цель внедрения проверочных листов - рационализация механизма проведения проверок путем обозначения прозрачного предмета проверки <5>.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.
<4> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27. Ч. 1. Ст. 4210.
<5> Куревина Л. Проверочные листы при надзоре за деятельностью спортивных учреждений // Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение. 2018. N 5. С. 60 - 69.
Требования к разработке и утверждению проверочных листов, которые объединяют перечни вопросов о соблюдении наиболее значимых обязательных требований, были установлены Правительством Российской Федерации (далее - Постановление Правительства РФ N 177) <6>.
--------------------------------
<6> Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2017 г. N 177 "Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)" // СЗ РФ. 2017. N 9. Ст. 1359.
Механизм использования чек-листов в процессе реформирования контрольной, надзорной деятельности претерпел ряд изменений вместе с эволюцией законодательства о государственном контроле, надзоре <7>. Основные изменения обусловлены прежде всего принятием нового Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) <8>, однако основные принципы их использования остались неизменными.
--------------------------------
<7> Аржанов В.В. К вопросу о государственном и муниципальном контроле и надзоре (по проекту федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации") // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции: в 3 ч. Санкт-Петербург, 20 марта 2015 г. / Санкт-Петербургский университет МВД России. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2015. С. 190 - 195.
<8> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 31. Ч. 1. Ст. 5007.
Прежде всего проверочные листы - это списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований. Они формируются и утверждаются контрольными, надзорными органами в целях оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий. Обновленные требования к разработке, утверждению, применению проверочных листов установлены Правительством РФ (далее - Постановление Правительства РФ N 1844) <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Правительства РФ от 27 октября 2021 г. N 1844 "Об утверждении требований к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов форм проверочных листов, утверждению, применению, актуализации форм проверочных листов, а также случаев обязательного применения проверочных листов" // СЗ РФ. 2021. N 44. Ч. 3. Ст. 7443.
Среди неоспоримых плюсов внедрения чек-листов, безусловно, стоит отметить упорядочивание подлежащих проверке обязательных требований <10>, размещение в одном документе исчерпывающего перечня вопросов, на которые проверяемое лицо должно ответить при проведении контрольного (надзорного) мероприятия. Это существенно упрощает восприятие совокупности обязательных требований, предъявляемых к контролируемому лицу, которое освобождено от необходимости поиска всего спектра требований, предъявляемых к его деятельности.
--------------------------------
<10> Зырянов С.М., Калмыкова А.В. О правовой природе проверочных листов, применяемых при осуществлении государственного контроля (надзора) // Административное право и процесс. 2019. N 4. С. 22 - 27.
Также чек-лист может являться инструментом самопроверки <11> в целях определения степени готовности к предстоящему контрольному (надзорному) мероприятию либо в целях добросовестного выполнения обязательных требований организациями и предприятиями, которые не ждут проверки, чтобы их исполнить <12>.
--------------------------------
<11> См., например: Тарасов В.Д. Проверочные листы при осуществлении надзора и как средство самопроверки // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2017. N 7. С. 55 - 62.
<12> Дехтярь И.Н. Функциональная модель профилактического права // Российское право на современном этапе: сб. науч. статей по материалам VI международной научно-практической конференции, Ростов-на-Дону, 27 апреля 2022 г. / отв. ред. А.Н. Позднышов. Ростов н/Д: Ростовский государственный экономический университет "РИНХ", 2022. С. 176 - 179.
Среди позитивных сторон стоит также отметить доступность чек-листов, утверждаемых нормативными правовыми актами, а следовательно, опубликованных в установленном порядке. Иначе говоря, чек-лист по любому из направлений контроля, надзора можно легко найти в сети Интернет, в любой справочно-правовой системе, на сайте контрольного (надзорного органа), где он в обязательном порядке должен быть размещен.
Проверочные листы существенно упростили работу и инспекторскому составу, который теперь избавлен от необходимости самостоятельно определять и выискивать в нормативных правовых актах перечень обязательных требований. Исключен тем самым признак субъективности в проверках (к минимуму сводится усмотрение инспектора <13>), ведь степень подготовленности инспекторского состава, уровень знаний полной совокупности предъявляемых требований, не всегда сосредоточенных в одном нормативном правовом акте, весьма различен. Этот уровень определяется многими критериями, среди которых решающим является опыт работы. Данный фактор особенно актуален в контексте привлечения к административной ответственности по результатам контрольных, надзорных мероприятий <14>.
--------------------------------
<13> Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 43 - 45.
<14> См., например: Воробьева Д.С., Кошелева В.С. Проблемы правового регулирования административной ответственности юридических лиц // Бизнес. Наука. Образование. Правовые и экономические аспекты: сб. материалов X Международной научно-практической конференции "Леденцовские чтения". Вологда, 28 апреля 2022 г. Вологда: Северо-Западный институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2022. С. 489 - 492; Зайкова С.Н. Проблемы признания малозначительности административных правонарушений на примере нарушений порядка ценообразования // Административное право и процесс. 2016. N 2. С. 30 - 33.
Практика применения чек-листов сегодня достаточно обширна, их применяют большинство контрольных, надзорных органов.
Весьма интересна эволюция законодательства о контрольной, надзорной деятельности в части установления требований к использованию проверочных листов. Так, до принятия Федерального закона N 248-ФЗ и обновленных требований к чек-листам действовала норма об обязанности использования проверочных листов при проведении плановой проверки. Упоминание о применении последних при проведении внеплановых проверок отсутствовало, равно как и запрет на использование при внеплановых проверках.
Постановлением Правительства РФ N 1844 определены случаи обязательного применения чек-листов при осуществлении планового рейдового осмотра и плановой выездной проверки. Все остальные случаи относятся к необязательным. И в отличие от Постановления Правительства РФ N 177 содержится норма о том, что при проведении остальных плановых контрольных (надзорных) мероприятий, а также внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий (за исключением мероприятий по контролю за исполнением решений контрольного (надзорного) органа) контрольный (надзорный) орган вправе применять проверочные листы. На наш взгляд, данная норма является существенным прогрессом контрольного, надзорного законодательства, так как затрагивает сферу внепланового контроля, надзора.
Среди оснований для внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий существуют такие, как, например, поручение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации о проведении проверочных мероприятий в отношении конкретных объектов надзора.
Так, к примеру, после засушливого лета 2010 г. и огромного количества природных пожаров в 2011 г. по поручению Президента Российской Федерации весной были организованы внеплановые проверки органов местного самоуправления по вопросам реализации первичных мер пожарной безопасности на территории всех российских муниципалитетов. Аналогичные внеплановые проверки, только в отношении муниципалитетов, граничащих с лесными насаждениями, проводились и в последующие годы. После трагедии в торговом центре "Зимняя вишня" были проведены проверки по вопросам соблюдения требований пожарной безопасности в торговых центрах по всей России.
Аналогичная работа зачастую проводится еще по одному из оснований для внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий - требование прокурора. Для контрольно-надзорных органов стало повсеместной практикой проведение внеплановых мероприятий по данному основанию, когда прокуратура районного уровня выносит требования о проверке разного рода объектов.
Данный вид внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий отличается от плановых только основанием - они не включены в ежегодный план плановых контрольных (надзорных) мероприятий, предметом же является соблюдение обязательных требований в различных отраслях. По предмету данные мероприятия очень схожи с плановыми, когда проверяется весь комплекс предъявляемых к объектам надзора обязательных требований. Схожа здесь и методология проверки, которая фактически полностью идентична плановым контрольным (надзорным) мероприятиям.
В связи с этим тот факт, что в отношении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий установлена возможность применения чек-листов, является, безусловно, эволюционным.
Минусом проверочных листов является их шаблонность. При проверке крупных объектов, имеющих большие площади, этажность, сложную планировку, возможность одновременного пребывания большого скопления людей, не всегда исчерпывающий перечень вопросов может служить полной матрицей для оценки совокупности всех обязательных требований, исходя из сложности и нетипичности объекта. Многие аспекты безопасности, применяемые к таким объектам, определяются сложными проектными решениями, к которым не всегда применим шаблонный набор требований. Здесь некоторые требования, которые могут иметь второстепенное значение на других объектах, порой играют ключевую роль для обеспечения безопасности жизни и здоровья, а в чек-листах они могут попросту отсутствовать.
Например, положение о необходимости изготовления знаков пожарной безопасности на фотолюминесцентных материалах <15>, вследствие чего их можно разглядеть в условиях ограниченной видимости (фактически в полной темноте), в чек-листах отсутствует <16>. Присутствует требование о наличии таких знаков без соответствующей детализации по материалам, из которых они должны быть изготовлены.
--------------------------------
<15> ГОСТ 12.4.026-2015. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Цвета сигнальные, знаки безопасности и разметка сигнальная. Назначение и правила применения. Общие технические требования и характеристики. Методы испытаний (введен в действие Приказом Госстандарта от 10 июня 2016 г. N 614-ст) // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Приказ МЧС России от 9 февраля 2022 г. N 78 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемых должностными лицами органов государственного пожарного надзора МЧС России при осуществлении федерального государственного пожарного надзора" // СПС "КонсультантПлюс".
Если говорить о знаках, обозначающих направление эвакуации, на небольшом по площади объекте, возможно, этот нюанс не будет иметь решающего значения для безопасной эвакуации людей, а если не соблюсти данное требование для путей эвакуации, к примеру, крупного торгового центра, имеющего большую площадь, удаленные от основных путей эвакуационные выходы, разветвленную сеть данных выходов, не всегда знакомую всем посетителям, данное требование, на наш взгляд, приобретает несколько иной характер и влияет на безопасную эвакуацию людей из здания, тем самым влияя на общий уровень безопасности жизни и здоровья человека. Аналогичных примеров практика правоприменения приводит довольно много.
Механизм, при котором возможно указывать в акте проверки нарушения обязательных требований, перечень которых не содержит чек-лист, сегодня уже существует. Постановлением Правительства РФ N 1844 установлено, что при обязательном использовании чек-листов перечень вопросов является исчерпывающим, если иное не предусмотрено решением контрольного (надзорного) органа об утверждении формы проверочного листа. Таким образом, принятие решения о том, является ли исчерпывающим перечень вопросов или нет, делегировано органу власти, разрабатывающему формы проверочных листов. При этом при необязательном использовании проверочных листов ограничение по кругу вопросов отсутствует вообще.
Положение, при котором контрольный, надзорный орган выходит за рамки утвержденного перечня вопросов, уже реализовано на практике: некоторые органы уже определили, что при применении утвержденных ими проверочных листов контрольные (надзорные) мероприятия не ограничиваются оценкой соблюдения обязательных требований, в отношении которых определен список вопросов <17>. Вместе с тем большинство контрольных, надзорных органов сегодня используют схему исчерпывающего перечня вопросов.
--------------------------------
<17> См., например: Приказ Ростехнадзора от 25 февраля 2022 г. N 62 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами при проведении плановых выездных проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Росалкогольрегулирования от 2 февраля 2022 г. N 27 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, практика использования проверочных листов носит весьма позитивный оттенок, являясь одним из перспективных направлений эволюции контрольной, надзорной деятельности <18>. Изменения законодательства являются своевременными, в высокой степени точности реагируют на запросы правоприменителей.
--------------------------------
<18> Евдокимов А.С. Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации": организационно-правовой анализ // Административное право и процесс. 2022. N 2. С. 34 - 40.
Подводя некоторый итог данного исследования, стоит остановиться на общих характеристиках проверочных листов, выделить их базовые признаки, характерные для большинства правоприменителей в сфере контрольно-надзорных правоотношений.
Среди таких характеристик, признаков возможно выделить следующие.
1. Чек-листы представляют собой массив вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении проверяемым обязательных требований. Данные вопросы составляют предмет проверки.
2. Каждый вопрос должен иметь нормативную ссылку. Проверочные листы не могут возлагать на контролируемое лицо обязанность по соблюдению обязательных требований, не предусмотренных законодательством <19>.
--------------------------------
<19> Мильшин Ю.Н. Условия обеспечения законности в деятельности органов публичной власти // Административное право и процесс. 2022. N 12. С. 57 - 59.
3. Форма проверочного листа, как правило, утверждается органом государственной власти, уполномоченным на осуществление контрольных, надзорных полномочий в различной сфере.
4. Обязанность использования чек-листов устанавливается положением о виде государственного контроля, надзора.
5. Применение чек-листов в обязательном порядке установлено для планового рейдового осмотра и плановой выездной проверки, в остальных случаях (за исключением контроля исполнения решения) контрольный (надзорный) орган вправе применять проверочные листы по своему усмотрению.
6. При обязательном использовании проверочных листов перечень вопросов является исчерпывающим, если решением контрольного (надзорного) органа не предусмотрено обратное.
7. Ко всем проверочным листам применяются общие требования, определенные Правительством Российской Федерации.
8. Проверочный лист (заполненный) является приложением к акту контрольного (надзорного) мероприятия.
9. Реквизиты проверочного листа должны быть указаны в решении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия.
10. Формы проверочных листов могут быть использованы для проведения самопроверки соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами.
Литература
1. Аржанов В.В. К вопросу о государственном и муниципальном контроле и надзоре (по проекту федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации") / В.В. Аржанов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 20 марта 2015 г.): сборник научных статей. В 3 частях. Ч. 1. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2015. С. 190 - 195.
2. Воробьева Д.С. Проблемы правового регулирования административной ответственности юридических лиц / Д.С. Воробьева, В.С. Кошелева // Бизнес. Наука. Образование. Правовые и экономические аспекты: материалы X Международной научно-практической конференции "Леденцовские чтения" (г. Вологда, 28 апреля 2022 г.): сборник научных статей / ответственный редактор Ю.А. Пеганова. Вологда: Северо-Западный институт (филиал) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2022. С. 489 - 492.
3. Дехтярь И.Н. Функциональная модель профилактического права // Российское право на современном этапе: материалы VI международной научно-практической конференции (г. Ростов-на-Дону, 27 апреля 2022 г.): сборник научных статей / члены редакционной коллегии: И.В. Рукавишникова, В.В. Наухацкий, С.И. Улезько [и др.]; ответственный редактор А.Н. Позднышов. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный экономический университет "РИНХ", 2022. С. 176 - 179.
4. Евдокимов А.С. Административно-правовые аспекты развития риск-ориентированного подхода в Российской Федерации на основе зарубежной практики / А.С. Евдокимов, С.А. Комаров, П.П. Сергун // Государство и право. 2022. N 10. С. 116 - 128.
5. Евдокимов А.С. Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации": организационно-правовой анализ / А.С. Евдокимов // Административное право и процесс. 2022. N 2. С. 34 - 40.
6. Зайкова С.Н. Проблемы признания малозначительности административных правонарушений на примере нарушений порядка ценообразования / С.Н. Зайкова // Административное право и процесс. 2016. N 2. С. 30 - 33.
7. Зырянов С.М. О правовой природе проверочных листов, применяемых при осуществлении государственного контроля (надзора) / С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова // Административное право и процесс. 2019. N 4. С. 22 - 27.
8. Куревина Л. Проверочные листы при надзоре за деятельностью спортивных учреждений / Л. Куревина // Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение. 2018. N 5. С. 60 - 69.
9. Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления / Ю.Н. Мильшин // Административное право и процесс. 2019. N 12. С. 43 - 45.
10. Мильшин Ю.Н. Условия обеспечения законности в деятельности органов публичной власти / Ю.Н. Мильшин // Административное право и процесс. 2022. N 12. С. 57 - 59.
11. Тарасов В.Д. Проверочные листы при осуществлении надзора и как средство самопроверки / В.Д. Тарасов // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2017. N 7. С. 55 - 62.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.