Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПРАВЕ НА ХОРОШЕЕ УПРАВЛЕНИЕ
О.В. РОМАНОВСКАЯ
Современная юриспруденция стала отличаться тем, что в ее терминологический ряд начали включаться различные понятия, либо имеющие двойное толкование, либо черпающие свою природу в какой-либо метафоре (нередко имеющие политическую подоплеку). В приведенном ключе следует упомянуть право на хорошее управление, которое, помимо оригинального звучания, получило и нормативное закрепление в ст. 41 Хартии Европейского союза об основных правах. Знакомство с содержанием данной статьи показывает, что в столь красочную оболочку (и это без какой-либо иронии) упаковано право каждого на рассмотрение своего дела беспристрастно, справедливо и в разумный срок (ч. 1). Остальные части ст. 41 расшифровывают, что в заявленное право входят традиционные процессуальные гарантии: право быть заслушанным; право на доступ к информации о самом себе; обязанность администрации мотивировать свои решения; право на возмещение убытков от органов ЕС; право на использование родного языка в официальных органах ЕС.
С учетом того, что приведенный перечень характерен для большинства конституционных актов демократических стран, оригинальность и обоснованность права на хорошее управление вызывают определенные сомнения. К тому же следует подчеркнуть, что Хартия формулирует именно право каждого, что позволяет указывать на появление нового элемента в системе прав человека, которая отличается определенной консервативностью. Любые новеллы нуждаются в специальной мотивации и доктринальном подкреплении. С учетом того, что право все больше становится интернациональным, изучение истоков и современной проблематики "хорошего управления" обладает актуальностью и имеет значение для российской юридической науки.
Большинство зарубежных исследований исходит из того, что впервые термин good governance стал использоваться Всемирным банком. В его отчете 1992 г. "Управление и развитие" <1> был представлен новый подход, в рамках которого оценивалась регулирующая деятельность органов государства в сфере экономики и организации социальной жизни в целях последующего развития. Необходимо отметить, что первоначально подобное словосочетание использовалось неформально в ряде выступлений представителей Банка по вопросам эффективности реализации международных программ странами Африканского континента <2>.
--------------------------------
<1> Governance and Development. URL: https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/0-8213-2094-7.
<2> World development report 1989. URL: https://archive.org/details/worlddevelopment0000worl/mode/2up.
Цель введения нового термина заключалась в необходимости выработки критериев для оценки эффективности деятельности государства при реализации финансовой помощи, которую оказывал Всемирный банк. Зачастую поданные заявки на включение в различные программы и проекты имели общее обоснование, но результат был весьма сомнительным в силу отсутствия надлежащих институций. Исходя из этого Всемирный банк и сформулировал под емкой формулой те необходимые параметры, которые будут учитываться при распределении денежных средств. Good governance определялось как совокупность четырех элементов: потенциал и эффективность государственного управления; подотчетность; правовая база для развития; открытость и прозрачность.
Эта идея была воспринята и Международным валютным фондом, который для получения кредитов выработал аналогичный подход с таким же названием. Как отмечается на сайте организации, "МВФ охватывает вопросы экономического управления, которые относятся к его мандату и компетенции, уделяя особое внимание вопросам, которые могут оказать существенное влияние на макроэкономические показатели и способность властей страны проводить разумную экономическую политику" <3>.
--------------------------------
<3> IMF. URL: https://www.imf.org/external/error.htm?URL=https://www.imf.org/en/About/Factsheets/The-IMF-and-Good-Governance.
С этого момента можно отметить "победоносное шествие" концепции good governance в деятельности различных международных организаций. Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО ООН) выработала свои восемь определяющих принципов: участие; верховенство закона; прозрачность; оперативность; ориентация на консенсус; справедливость и инклюзивность; эффективность и действенность; подотчетность <4>. Произошло восприятие практически всеми структурами ООН, а именно Фондом демократии ООН, Департаментом операций по поддержанию мира, Департаментом по политическим вопросам и Управлением Верховного комиссара по правам человека <5>. Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) устанавливает прямую связь good governance с устойчивым развитием <6>.
--------------------------------
<4> What is Good Governance? URL: https://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf.
<5> Good Governance. URL: https://www.un.org/ruleoflaw/thematic-areas/governance/good-governance//.
<6> Promoting good governance for human development and poverty eradication. URL: https://hdr.undp.org/content/promoting-good-governance-human-development-and-poverty-eradication.
Политика Всемирного банка и МВФ в вопросе предоставления финансовой помощи всегда строилась на либерализме, развитии конкуренции и минимальном вмешательстве государства в экономические отношения. В 1989 г. такой подход получил название "Вашингтонский консенсус" (его представил английский экономист Дж. Уильмсон в виде эссе из базовых политических реформ), предназначался для стран Латинской Америки (находившихся в глубоком долговом кризисе и нуждавшихся в экономической помощи) и стал точкой отсчета "глобального распространения рыночно ориентированной политики" <7>. В центр преобразований были поставлены 10 рекомендаций, среди которых налоговая реформа, уменьшение бюджетного дефицита, приватизация государственных предприятий, гарантии права частной собственности <8>. Многими "Вашингтонский консенсус" воспринимался как воплощение теории минимального государства, обоснованной еще Робертом Нозиком, профессором Гарварда, в своей монографии 1974 г. "Анархия, государство и утопия" <9>.
--------------------------------
<7> Babb S., Kentikelenis A. Markets Everywhere: The Washington Consensus and the Sociology of Global Institutional Change // Annual Review of Sociology. 2021. Vol. 47. P. 521 - 541.
<8> Williamson J. The Strange History of the Washington Consensus // Journal of Post Keynesian Economics. Winter, 2004 - 2005. Vol. 27. N 2. P. 195 - 206.
<9> Нозик Р. Анархия, государство и утопия. М.: ИРИСЭН, 2008. 424 с.
Термин "Вашингтонский консенсус" обозначал отсутствие возражений вокруг проводимых изменений, которые предлагались странам, запросившим о поддержке, среди международных институтов финансовой помощи, штаб-квартира которых находится в Вашингтоне. Однако термин был воспринят несколько иначе - как попытка именно Соединенных Штатов Америки навязать другим странам модель поведения, благоприятную для своих национальных интересов. Д. Уильямсон впоследствии считал предложенный термин "неудачным выбором" <10>.
--------------------------------
<10> Spence M. Some Thoughts on the Washington Consensus and Subsequent Global Development Experience // Journal of Economic Perspectives. 2021. Vol. 35. N 3. P. 67 - 82.
Следует добавить, что и сами предлагаемые рецепты реформирования государственных институтов стали вызывать обширную дискуссию. "Вашингтонский консенсус" стал символом посягательства на национальные интересы. К тому же Джозеф Стиглиц, главный экономист Всемирного банка (лауреат Нобелевской премии по экономике 2001 г.), публично осудил рекомендации МВФ, выданные по России и странам Азии. Наиболее известным критиком стал Дж. Перкинс, провозгласивший подобную политику экономическим убийством <11>. М. Наим на специальной конференции Всемирного банка, проанализировав все возможные варианты толкования, предложил переименовать термин в "Вашингтонскую путаницу" (Washington Confusion - можно перевести также как "Вашингтонский конфуз") <12>. Кроме того, при анализе содержательной стороны международных рекомендаций всегда указывалось на то, что финансовые институты ратуют за внутриполитические изменения. Между тем разд. 10 ст. 4 Устава Всемирного банка закрепляет запрет политической деятельности для Банка и его должностных лиц. Для принятия ими решений должны быть только экономические соображения, к тому же беспристрастные и только для достижения уставных целей <13>. Такой запрет практически полностью продублирован в уставе каждой организации, входящей в группу Всемирного банка (например, разд. 9 ст. III Соглашения Международной финансовой корпорации <14>). Иными словами, в повестке Банка актуализировался вопрос о проведении собственного курса между политическими аспектами Вашингтонского консенсуса и внеполитичностью мандата.
--------------------------------
<11> Перкинс Дж. Исповедь экономического убийцы. М., 2012. С. 253 - 254; Перкинс Дж. Экономический убийца объясняет, почему рухнули финансовые рынки и как их возродить. М., 2010. Ради справедливости отметим, что многие известные экономисты называют Дж. Перкинса "пустобрехом".
<12> Naim M. Fads and Fashion in Economic Reforms: Washington Consensus or Washington Confusion? / Working Draft of a Paper Prepared for the IMF Conference on Second Generation Reforms, Washington, D.C. October 26, 1999. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/naim.htm.
<13> World Central Bank Charter. URL: https://www.community-exchange.org/exchanges/nmni/WORLD%20CENTRAL%20BANK%20CHARTER.pdf.
<14> Статьи Соглашения Международной финансовой корпорации. URL: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/240481541184294260-0330022018/original/IFCArticlesofAgreementRussian.pdf.
Период активного продвижения внутригосударственных реформ побудил к серьезной дискуссии вокруг роли государства в экономическом развитии. Это и породило понимание необходимости надлежащего управления, что и привело к появлению нового термина "good governance", который, кстати, по-разному переводится в русскоязычном научном сегменте: хорошее управление, надлежащее управление, благое управление и др. В любом случае это синонимичные выражения.
М. Камдессю, будучи директором-распорядителем Международного валютного фонда, на конференции МВФ 8 ноября 1999 г. провозгласил необходимость "реформ второго поколения", в числе которых одно из центральных мест было уделено good governance <15>.
--------------------------------
<15> Second Generation Reforms: Reflections and New Challenges - by Michel Camdessus. URL: https://www.imf.org/en/News/Articles/2015/09/28/04/53/sp110899.
Взаимообусловленность двух концепций - "Вашингтонского консенсуса" и хорошего управления - на первоначальном (переходном) этапе вызывала некоторые вопросы:
- Есть ли здесь принципиальные различия?
- Не выступает ли "хорошее управление" ребрендингом "Вашингтонского консенсуса" (в зарубежной научной литературе иногда используют термин "пост-Вашингтонский консенсус")?
- Будет ли повтор старых постулатов о либерализации экономики?
- Каковы пределы вмешательства в политическую систему страны под видом обеспечения экономического развития?
Последовавшие различные доклады с анализом ситуации исходили из следующих постулатов:
1. Государство не становится антагонистом рыночной модели хозяйствования. Они дополняют друг друга. Государство в публичной деятельности использует экономические параметры, характерные для оценки частных организаций.
2. Негосударственные организации активно вовлекаются в публичную сферу деятельности. Государство передает им часть своих полномочий, которые негосударственные организации могут выполнять лучше, качественнее, с наименьшими затратами (снимая при этом нагрузку с государства).
3. Институциональное развитие должно обеспечивать экономический рост.
4. Только там, где обеспечивается верховенство права, стабильность и предсказуемость законодательства, будут обеспечены приход иностранных инвесторов, развитие собственного частного сектора, появление ответственного гражданского общества <16>.
--------------------------------
<16> См.: World Development Report 2002: Building Institutions for Markets. New York: Oxford University Press. URL: https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/cde48204-41c4-5370-958a-1c27c817f375.
Одновременно с международным признанием хорошего управления подобные процессы стали происходить и в ряде стран. Необходимость проведения реформ государственного управления нуждалась в определенном объяснении, которое логично представлялось концепцией сервисного государства, согласно которой государство - площадка предоставления публичных услуг. Соответственно, к этому виду деятельности должны применяться экономические параметры оценки, государство должно быть современным, мобильным и эффективным. В Великобритании обновление обусловливалось "3 E's concept: economy, effectiveness, efficiency" (экономичность, эффективность, результативность) <17>. Необходимо отметить, что концепт "хорошего управления" был с наибольшим энтузиазмом воспринят именно в странах западной демократии. Более того, его внедрение привело к появлению различных инновационных управленческих практик, а именно: аутсорсинг, делегирование властных полномочий, политический краудсорсинг и др. На уровне Совета Европы в Стратегии инноваций и хорошего управления на местном уровне (одобрена решением Комитета министров Совета Европы в 2008 г. <18>) определены 12 принципов "хорошего демократического управления на местном уровне", среди которых: оперативность; эффективность и результативность; открытость и прозрачность; компетентность и потенциал; инновации и открытость к изменениям; устойчивость и долгосрочная ориентация с учетом интересов будущих поколений и др.
--------------------------------
<17> Brunsson K. Economy, Efficiency, Effectiveness // The Teachings of Management. SpringerBriefs in Business, 2017. P. 37 - 43.
<18> Strategy on Innovation and Good Governance at local level / Extract from the Valencia Declaration 15th Conference of European Ministers responsible for local and regional government (Valencia, Spain, 15 - 16 October 2007). URL: https://rm.coe.int/1680701699.
В Российской Федерации необходимость проведения реформы государственного управления диктовалась, прежде всего, переходным периодом: отказ от советской командной системы (провозглашенный в аксиологии Конституции России) не означал одномоментного построения нового порядка. В таких условиях принимался Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг.", ознаменовавший начало административной реформы, задачи которой сводились к следующему: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., сохранившая обозначенный вектор совершенствования государственной деятельности. Несмотря на временные рамки самих документов, процесс реформирования ими не ограничен. Преобразование административного аппарата происходит по намеченной траектории. Значимым документом в формировании российской модели сервисного государства выступает Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Термин "услуга" полноценным образом вошел в юридический оборот.
Несмотря на устойчивость термина "хорошее управление", он подвергается и определенной критике. Обобщим тезисы оппонентов:
1. Термин "управление" не имеет единого понимания. Такая разносторонность тем более перенесет все изъяны на производное понятие.
2. Благодаря новому подходу появляется дополнительный рычаг вмешательства во внутренние дела государства со стороны международных финансовых институтов, которые должны действовать на основе политической нейтральности.
3. Этот термин не отражает критериальности: хорошее управление может не отражать свой результат.
4. Хорошее управление всегда реализуется в странах-донорах, а значит, лишь повод для отказа в помощи странам-реципиентам (выступает дискриминационным основанием).
5. Понимание "хорошего управления" должно представлять и противоположность - "плохое управление" (bad governance), но в понимании этого термина еще больше путаницы в научной литературе.
Наличие указанных проблем подробно проанализировал Ф. Фукуяма, проиллюстрировав методологические аспекты измерения хорошего управления:
- Стоит ли считать хорошо управляемым государство, в котором охрану концлагерей невозможно подкупить?
- Важен ли технократический подход? Можно хорошо управлять авторитарным режимом и, наоборот, плохо демократическим.
- Стоит ли отделять показатель результативности от того, каким способом он достигается? Например, уличную преступность можно победить с помощью пыток подозреваемых и массовых арестов.
В то же время Ф. Фукуяма подчеркивает, что благодаря появлению концепции хорошего управления произошел определенный поворот: до этого основные исследования проводились вокруг институтов, ограничивающих государственную власть, сейчас интересным стало само государство, которое "аккумулирует эту власть" <19>.
--------------------------------
<19> Fukuyama F. What is Governance? / Center for Global Development Working Paper. N 314. January 25, 2013.
Самым ярким примером технократического подхода к государственному управлению обществом с прямым отказом от западной модели прав человека является Сингапур, символ которого - Ли Куан Ю, прямо провозгласивший: "Хотя демократия и права человека - достойные идеи, мы должны четко понимать, что настоящая цель - хорошее управление" <20>. Сингапур - единственная страна, достигшая стремительного роста качества жизни для всего населения в период жизни одного поколения. Этот успех связан с его бессменным лидером. В память о Ли Куан Ю Тони Блэр отметил: "Был первым, кто понял, что современная политика - это эффективное правительство, а не старомодная идеология". При этом Сингапур - одна из немногих стран, которая официально не признавала значительное число основных прав человека. Им не подписан и не ратифицирован Международный пакт о гражданских и политических правах человека <21>. Для справедливости отметим, что благодаря В. Гибсону к Сингапуру на долгое время "прилипло" специфическое прозвище - Диснейленд со смертной казнью (автор назвал город самым скучным местом, где нет места творчеству) <22>. Сингапур до сих пор постоянно упоминается как вариант хорошего управления вне связки с правами человека (по крайней мере, в их "западном" понимании).
--------------------------------
<20> Han F.K., Fernandez W., Tan S. Lee Kuan Yew: The Man and his Ideas. Singapore: Times Editions, 1998. P. 381.
<21> George C. Neoliberal "Good Governance" in Lieu of Rights: Lee Kuan Yew's Singapore Experiment / Speech and Society in Turbulent Times Freedom of Expression in Comparative Perspective. Publisher: Cambridge University Press, 2017. P. 114 - 130.
<22> Gibson W. Disneyland with the Death Penalty // Wired. 1993. 1 Apr. URL: https://www.wired.com/1993/04/gibson-2/.
Таким образом, концепт "хорошее управление" применительно к его международной финансово-правовой составляющей имеет ограниченные возможности: эта категория используется для оценки государства-реципиента при решении вопроса об оказании материальной помощи. Практика показала, что в каждом случае все равно используются индивидуальные подходы, учитывающие национальные, ментальные, религиозные и иные особенности государств ("В дискурсе доноров политическая метафора хорошего управления имела выдающуюся череду коннотаций" <23>). Кстати, этот момент подчеркивается в отчетах Всемирного банка - единого стандарта "хорошего государства" нет.
--------------------------------
<23> Doornbos M. "Good Governance": The Metamorphosis of a Policy Metaphor // Journal of International Affairs. 2003. Vol. 57. N 1. P. 3 - 17.
Хорошее управление получило иное развитие, соединившись с идеей прав человека. Выше отмечалось, что Хартия Европейского союза об основных правах закрепляет именно право человека на хорошее управление. Логика многих зарубежных научных исследований идет дальше, выделяя это право из ключевых положений Международного билля о правах человека, в частности ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющей право каждого на участие в ведении государственных дел. Д. Бах-Голецка рассматривает право на хорошее управление как "метанорму, требующую от тех, кто наделен властью, уважения прав человека и выполнения их конкретных требований в ходе ведения государственных дел". Получив индивидуальное право, "граждане являются не просто пассивными реципиентами действий, предпринимаемых властями, но и претендуют на то, чтобы ими управляли особым образом, способствующим достижению прав человека" <24>.
--------------------------------
<24> Bach-Golecka D. The Emerging Right to Good Governance // AJIL Unbound. 2018. N 112. P. 89 - 93.
Такой подход к выявлению реликтовой основы права на хорошее управление характерен для многих исследований. Казахские ученые, относя данное право к первому поколению, к политическим правам человека, рассматривают его как "реинкарнацию" традиционного, "старого" права на участие в управлении делами государства применительно к новым реалиям <25>. В Российской Федерации такая тенденция также присутствует. Е.В. Гриценко считает право на хорошее управление результатом трансформации конституционного права на участие в управлении делами государства в силу масштабной цифровизации <26>.
--------------------------------
<25> Айдарбаев С., Базенов А., Даркенбаев А., Удербаева Б. Право человека на "хорошее управление": понятие и нормативное содержание // Вестник. Серия: Международные отношения и международное право. 2017. N 3(79). С. 69 - 77.
<26> Гриценко Е.В. Право на хорошее управление в условиях цифровой трансформации // Сравнительное конституционное обозрение. 2022. N 4. С. 15 - 36.
О. Онази выстраивает иную связь: нормативный язык прав человека можно рассматривать как инструмент, который взращивает, формирует, определяет, или утверждает, хорошее управление <27>. Такое понимание схоже с тем, которое представлено Управлением Верховного комиссара по правам человека ООН: "Хорошее управление придает процессу управления нормативный или оценочный признак. С точки зрения прав человека, прежде всего, это процесс, в котором государственные институты занимаются государственной политикой, управляют государственными ресурсами и гарантируют соблюдение прав человека <28>. Т.Р. Кумари дополняет: "Концепции хорошего управления и прав человека взаимно дополняют друг друга, поскольку обе они основаны на основных принципах участия, подотчетности, прозрачности и ответственности государства. Права человека требуют благоприятных условий, в частности соответствующих правил, институтов и процедур, определяющих действия государства... Хотя права человека расширяют возможности людей, их нельзя уважать и защищать на устойчивой основе без хорошего управления" <29>. Иными словами, хорошее управление - одна из институциональных основ обеспечения прав человека.
--------------------------------
<27> Onazi O. Good Governance and the Marketisation of Human Rights / Human Rights from Community A Rights-Based Approach to Development. Edinburgh University Press, 2013. P. 95 - 122.
<28> Надлежащее управление. URL: https://www.ohchr.org/ru/good-governance/about-good-governance.
<29> Kumari T.R. Human Rights and Good Governance // International Research Journal of Management Science & Technology. 2017. Vol. 8. N 1. P. 303 - 310.
Акцент на институтах при определении хорошего управления - значимый аспект, который отражается во многих исследованиях. И.А. Кравец предлагает новый термин "good institutions", хотя и признает его некую синонимичность с понятием "good government". Автор также указывает, что данное выражение в российском научном сегменте в большей мере рассматривается как "эффективное государство", что "уже по смыслу и не в полной мере отражает потребность производства общественного блага" <30>. И.А. Кравец признает право на хорошее управление как "не поименованное в Конституции", имеющее индивидуальное и коллективное измерение.
--------------------------------
<30> Кравец И.А. "Господство права" и "благое управление" как конституционные ценности в публичной сфере и государственном управлении // Журнал российского права. 2019. N 12. С. 38 - 58. Автор считает заслуживающим внимания вопрос о принятии в Российской Федерации "концепции (или программы) развития благого и эффективного государственного управления на основе господства права при широком демократическом участии, которая могла бы выступать российским национальным стандартом и аналогом концепции "good institutions" (GG)".
Связь хорошего управления с эффективным государством прослеживается не только в научных исследованиях <31>, но и в индикаторах, на которых выстраивается оценка хорошего управления. Взаимосвязь двух понятий объективна. Однако принцип эффективности государственной власти не предусматривается российской Конституцией, хотя сам термин, в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ, появился в ст. 75 (применительно к пенсионной системе) и ст. 132 (применительно к взаимодействию органов местного самоуправления и органов государственной власти). Благодаря концепту "хорошее управление" в текущей деятельности органов государственной власти стали проявляться системы оценки качества. Группой ученых был подготовлен инициативный законопроект, посвященный качеству государственного управления <32>.
--------------------------------
<31> Талапина Э.В. Перспективы правового регулирования качества публичного управления // Административное право и процесс. 2021. N 11. С. 33 - 36; Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10; Шлыков В.В. Создание и развитие общей схемы оценки (Common Assessment Framework - CAF) эффективности деятельности органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 25 - 27.
<32> Южаков В.Н., Талапина Э.В., Добролюбова Е.И., Тихомиров Ю.А. Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления. М.: Дело, 2020. 147 с.
Подводя итоги, сформулируем некоторые выводы:
1. Термин "хорошее управление" первоначально имел достаточно ограниченное содержание, определяемое организациями, оказывающими международную финансовую помощь. Практика показала, что финансирование под определенные программы, вне оценки деятельности основных субъектов, которые будут нести ответственность за их реализацию, не дает значимого результата. Отсутствие необходимых институтов, низкая квалификация государственных служащих, коррупция - факторы, которые тормозили позитивные процессы, зачастую мешали их развитию. Это и привело к тому, что был поставлен вопрос о возможностях самого государства регулировать общественные отношения. Таким образом, оценка ситуации, нуждающейся в материальном субсидировании, отошла на второй план, уступив место способности органов государства эффективно реализовывать современные задачи в вопросах управления обществом.
2. Появление концепции "хорошее управление" имело свои исторические основания. Завершение противостояния двух антагонистических систем (условно назовем их капиталистической и социалистической) привело к тому, что общий спор об их эффективности перешел в иную плоскость. Д. Герринг и С. Такер справедливо указывают, что появление общего консенсуса привело к детализации дискуссии: "В настоящее время фундаментальные дебаты о жизнеспособности рыночной экономики - капитализм против социализма - уступили место более тонким дебатам о жизнеспособности конкретных инструментов политики в облегчении общепризнанных социальных недугов. Это не означает, что политические идеологии исчезли; действительно, они продолжают играть центральную роль во всех политических сообществах. Тем не менее левые и правые сторонники, похоже, находят больше точек соприкосновения, чем в начале двадцатого века. Эта область консенсуса позволяет делать суждения о хорошем управлении, выходящие за рамки партийной политики". Концепция хорошего управления обусловливает формирование единых подходов в управленческой практике органов государства, сближая их (несмотря на различную принадлежность) на правоприменительном уровне.
3. Хорошее управление подразумевает набор технологических правил, способствующих реализации властных решений. Этот аспект носит внеполитический характер. Необходимо добавить, что цифровизация внесла свою лепту в общую концепцию. Внедрение различных алгоритмов, цифровых платформ, появление цифровых финансовых активов, расширение способов идентификации, дистанционное взаимодействие и многое другое - все заявленные аспекты серьезным образом влияют на повседневную управленческую деятельность. Они в большинстве случаев лишены какой-то политической окраски. Это означает, что тот инструментарий, который выработан благодаря концепции хорошего управления, может быть использован любым государством вне его политического режима, формы устройства, приверженности религиозным или идеологическим постулатам. К этим внеполитическим аспектам хорошего управления пристальное внимание со стороны всех государств, что, с другой стороны, порождает дискуссию о допустимости отдельных стран к некоторым передовым технологиям, позволяющим не только улучшать качество управления, но и осуществлять тотальный социальный контроль. Хотя для справедливости отметим, интерес к такому нюансу проявляется и в классических демократиях.
4. Концепт хорошего управления имеет и еще один значимый аспект: оценка органов власти стала происходить в плоскости качественного менеджмента, где прямым продолжением выступает тезис об отказе от монополии государства по управлению общественными отношениями. Цифровые технологии усилили этот вектор развития, поскольку благодаря им стали активно развиваться горизонтальные связи, меняющие все традиционные устои государственного властвования. Создание конкурентной среды (что подразумевается концепцией хорошего управления) обусловливает перевод государства в общий ряд субъектов управления. В современной юриспруденции государство не выступает классическим сувереном, оно координатор, архитектор выбора (и то если докажет свою эффективность в той или иной сфере). Уже сейчас можно наблюдать последовательные процессы расщепления суверенных полномочий государства: появилась криптовалюта (разрушена монополия государства на "печатание монет"); в ряде стран внедряется альтернативная система идентификации с помощью цифровых приложений (государство "отодвигается" от регистрации актов гражданского состояния и выдачи официальных документов); разрабатываются сетевые технологии взаимодействия в таких сферах, которые раньше находились под исключительным государственным контролем.
5. Концепция хорошего управления разрушает всевластие государства на подведомственной территории, поскольку международное ранжирование (благодаря различным рейтингам) ставит внешнюю оценку деятельности публичных органов. Ее игнорирование приведет к отказу в доступе ко многим международным ресурсам (и не только финансовым), что в условиях экономической глобализации приведет к деградации. Необходимо учитывать, что сейчас конкуренция происходит не между компаниями, а между юрисдикциями. Право человека на хорошее управление - обратная сторона указанного аспекта. Внешняя форма заключается в том, что государство должно соответствовать определенным критериям, чтобы находиться в ряду "хороших". Внутренняя - наличие субъективного права у граждан - позволяет требовать от публичных институтов, чтобы они обеспечивали устойчивое развитие, которое в глобальном мире невозможно без международного взаимодействия. Если так можно выразиться, то право на хорошее управление - это "лайт"-версия права на восстание (сформулированного еще Джоном Локком в своем труде "Два трактата о правлении"): если государство не может обеспечить хорошее управление, значит, оно подлежит серьезному реформированию. В современном мире революции происходят незаметно: в умах человека, - когда само действие (все чаще с минимумом насилия) выступает лишь завершающим этапом.
Литература
1. Айдарбаев С. Право человека на "хорошее управление": понятие и нормативное содержание / С. Айдарбаев, А. Базенов, А. Даркенбаев, Б. Удербаева // Вестник. Серия международные отношения и международное право. 2017. N 3(79). С. 69 - 77.
2. Гриценко Е.В. Право на хорошее управление в условиях цифровой трансформации / Е.В. Гриценко // Сравнительное конституционное обозрение. 2022. N 4. С. 15 - 36.
3. Кравец И.А. "Господство права" и "благое управление" как конституционные ценности в публичной сфере и государственном управлении / И.А. Кравец // Журнал российского права. 2019. N 12. С. 38 - 58.
4. Нозик Р. Анархия, государство и утопия / Р. Нозик; Перевод с английского Б. Пинскера. Москва: ИРИСЭН, 2008. 422 с.
5. Перкинс Дж. Исповедь экономического убийцы / Дж. Перкинс; Перевод с английского М.А. Богомоловой; Авторское предисловие и научное редактирование В. Никишкина; 9-е изд., стер. Москва: Претекст, 2012. 350 с.
6. Перкинс Дж. Экономический убийца объясняет, почему рухнули финансовые рынки и как их возродить / Дж. Перкинс; Перевод с английского А. Ахмеровой. Москва: Эксмо, 2010. 268 с.
7. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания / Е.Л. Писаревский // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.
8. Талапина Э.В. Перспективы правового регулирования качества публичного управления / Э.В. Талапина // Административное право и процесс. 2021. N 11. С. 33 - 36.
9. Шлыков В.В. Создание и развитие общей схемы оценки (Common Assessment Framework - CAF) эффективности деятельности органов исполнительной власти / В.В. Шлыков // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 25 - 27.
10. Южаков В.Н. Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления / В.Н. Южаков, Э.В. Талапина, Е.И. Добролюбова, Ю.А. Тихомиров. Москва: Дело, 2020. 147 с.
References
1. Babb S. Markets Everywhere: The Washington Consensus and the Sociology of Global Institutional Change / S. Babb, A. Kentikelenis // Annual Review of Sociology. 2021. Vol. 47. P. 521 - 541.
2. Bach-Golecka D. The Emerging Right to Good Governance / D. Bach-Golecka // AJIL Unbound. 2018. Vol. 112. P. 89 - 93.
3. Brunsson K. Economy, Efficiency, Effectiveness / K. Brunsson // The Teachings of Management. SpringerBriefs in Business. Cham: Springer, 2017. P. 37 - 43.
4. Doornbos M. "Good Governance": The Metamorphosis of a Policy Metaphor / M. Doornbos // Journal of International Affairs. 2003. Vol. 57. N 1. P. 3 - 17.
5. Fukuyama F. What is Governance? / F. Fukuyama // Center for Global Development Working Paper. N 314. 2013. P. 1 - 18.
6. George C. Neoliberal "Good Governance" in Lieu of Rights: Lee Kuan Yew's Singapore Experiment / C. George // Speech and Society in Turbulent Times Freedom of Expression in Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press. 2017. P. 114 - 130.
7. Gerring J. Defining Good Governance / J. Gerring, S.C. Thacker // A Centripetal Theory of Democratic Governance. Cambridge University Press. 2008. P. 165 - 178.
8. Han F.K. Lee Kuan Yew: The Man and his Ideas / F.K. Han, W. Fernandez, S. Tan. Singapore: Times Editions, 1998. 456 p.
9. Kumari T.R. Human Rights and Good Governance / T.R. Kumari // International Research Journal of Management Science & Technology. 2017. Vol. 8. N 1. P. 303 - 310.
10. Naim M. Fads and Fashion in Economic Reforms: Washington Consensus or Washington Confusion? / M. Naim // Working Draft of a Paper Prepared for the IMF Conference on Second Generation Reforms, Washington, D.C. October 26, 1999.
11. Onazi O. Good Governance and the Marketisation of Human Rights / O. Onazi // Human Rights from Community A Rights-Based Approach to Development. Edinburgh University Press. 2013. P. 95 - 122.
12. Spence M. Some Thoughts on the Washington Consensus and Subsequent Global Development Experience / M. Spence // Journal of Economic Perspectives. 2021. Vol. 35. N 3. P. 67 - 82.
13. Williamson J. The Strange History of the Washington Consensus / J. Williamson // Journal of Post Keynesian Economics. Winter, 2004 - 2005. Vol. 27. N 2. P. 195 - 206.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.