Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СВЯЗИ С ДОСТИЖЕНИЕМ ПРЕДЕЛЬНОГО ВОЗРАСТА
М.В. ПРЕСНЯКОВ
В 2022 г. были внесены очередные изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе), касающиеся увеличения предельного возраста пребывания на службе для отдельных категорий и групп должностей. Еще в 2012 г. было предусмотрено, что срок службы гражданских служащих, занимающих должности "руководители" высшей группы должностей, по решению Президента РФ (!) может быть продлен до достижения ими возраста 70 лет. В 2016 г. законодатель решил, что не следует отвлекать внимание главы государства на продление предельного возраста гражданских служащих, и установил, что такое решение принимается назначившим их на должности федеральным государственным органом или должностным лицом. Это вполне разумно, однако нивелирует исключительный характер продления срока пребывания на гражданской службе.
В 2021 г. тем гражданским служащим, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ, предельный возраст отменили <1>. Эта норма касается преимущественно сотрудников Администрации Президента РФ. Как отмечает А. Ильин, "в Администрации Президента законопроект большого количества людей - руководителя, замруководителя, начальников управлений, советников. Думаю, это сделано именно для Администрации Президента. Только там под действие законопроекта подпадает большое количество человек, и там много возрастных" <2>. В пояснительной записке к данному законопроекту говорится о том, что в отдельных случаях существует необходимость продления срока государственной гражданской службы "наиболее опытным и высококвалифицированным руководителям" по достижении предельного возраста. Возможно, это действительно так, но почему такая избирательность: в иных государственных органах нет необходимости в "наиболее опытных" руководителях?
--------------------------------
<1> См.: Чертков А. Предельный возраст: pro et contra. URL: https://www.advgazeta.ru/mneniya/predelnyy-vozrast-pro-et-contra/.
<2> URL: https://www.rbc.ru/politics/22/01/2021/600ab2739a79476a3a7bd777.
Наконец, Федеральным законом от 4 ноября 2022 г. N 424-ФЗ пребывание на государственной гражданской службе продлили до 70 лет гражданам, замещающим должности категории "руководители" главной группы должностей, назначение на должность которых осуществляется отдельными государственными органами (Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством и т.п.).
При этом вопрос о продлении служебного контракта по достижении предельного возраста "наиболее опытным" гражданским служащим полностью относится к усмотрению представителя нанимателя. Между тем государственная служба как вид публичной профессиональной деятельности, в отличие от работы по трудовому договору, напротив, предполагает сужение дискреции представителя нанимателя или руководителя. Кроме того, правовое регулирование служебных отношений предполагает обеспечение принципа равного доступа к государственной службе.
Законодательство о государственной гражданской службе вообще не упоминает о каких-либо критериях, на основании которых должно приниматься решение о продлении служебных отношений по достижении предельного возраста. Положение о порядке прохождения военной службы предусматривает, что такое решение принимается с учетом деловых качеств и состояния здоровья военнослужащего и предусматривает только возможность направления его на военно-врачебную комиссию <3>. В отдельных нормативных правовых актах о прохождении государственной службы в различных правоохранительных органах говорится о необходимости положительной последней аттестации и заключения военно-врачебной комиссии.
--------------------------------
<3> См. Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237 "Вопросы прохождения военной службы".
Как представляется, целесообразно решить данный вопрос путем проведения внеочередной аттестации, которая могла бы если и не элиминировать, то в значительной степени снизить субъективизм руководителя при принятии такого решения.
Кроме того, немало вопросов вызывает порядок прекращения и продления служебных правоотношений по достижении предельного возраста пребывания на государственной службе. Практическая реализация данных положений закона сопряжена с рядом проблем, которые в первую очередь касаются "судьбы контракта", заключенного с гражданским служащим до достижения им предельного возраста. Ранее ст. 39 Закона о государственной гражданской службе в качестве основания прекращения служебного контракта независимо от воли и желания сторон называла достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе.
Л.В. Щур-Труханович справедливо отмечала, что в ст. 25.1 Закона о государственной гражданской службе в отличие от прежней редакции (ст. 25) ничего не говорится о судьбе служебного контракта, а речь идет только о согласовании воли сторон на продление пребывания на службе. При этом автор сделала вывод, что "составление дополнительного соглашения к служебному контракту, заключенному на неопределенный срок, о трансформации его с определенного момента в срочный служебный контракт или к срочному служебному контракту об изменении его условия о сроке контракта с учетом срока продления пребывания на гражданской службе применительно к государственно-служебным отношениям представляется малообоснованным, хотя и не исключаемым в чистой теории" <4>.
--------------------------------
<4> Щур-Труханович Л.В. Изменение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации": снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС "КонсультантПлюс". 2011.
Л.В. Щур-Труханович полагает, что в такой ситуации служебный контракт должен расторгаться по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п. 4 ч. 2 ст. 39 Закона о государственной гражданской службе), а потом заключаться новый контракт. Это действительно наиболее обоснованный способ изменения служебных отношений при достижении гражданским служащим предельного возраста и продлении его пребывания на службе. Так оно и было до 2013 г., когда по непонятной причине в ст. 39 внесли изменения и дополнили п. 4 словами "за исключением случаев, когда в соответствии с частью 1 статьи 25.1 настоящего Федерального закона срок гражданской службы гражданскому служащему продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе". Данная новелла полностью изменила смысл рассматриваемой нормы.
Статья 25.1 Закона о государственной гражданской службе предусматривает возможность продолжения служебных отношений по достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на службе: а) если он замещает должность "помощники" - до окончания срока полномочий лица, для оказания содействия которому учреждена его должность; б) в случае замещения должности "руководители" - до достижения 70 лет. В данном случае не вполне понятно выражение "может быть продлен": означает ли это, что с таким служащим расторгается служебный контракт и заключается новый или продолжает действие старый контракт?
Статья 39 указанного Закона предусматривает, что по достижении предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе служебный контракт прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. И здесь же называется исключение из этого правила - случаи продления срока службы сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе по названным выше причинам. Таким образом, по смыслу данной нормы служебный контракт с гражданским служащим в случаях, названных в ст. 25.1, не подлежит прекращению.
Ситуация усугубляется тем, что срок служебного контракта согласно буквальному толкованию Закона о государственной гражданской службе не является условием контракта. В трудовом законодательстве он прямо назван в качестве обязательного для включения в трудовой договор условия (ст. 57 ТК РФ). Согласно же ст. 72 ТК РФ условия трудового договора можно изменить на основании соглашения сторон, заключаемого в письменной форме (дополнительное соглашение). И, хотя в специальной литературе авторитетными специалистами высказывалась мысль о недопустимости пролонгации трудового договора по соглашению сторон, положения закона, как мы видим, не исключают такой возможности.
Однако в ст. 24 "Содержание и форма служебного контракта" Закона о государственной гражданской службе говорится о (а) существенных условиях, (б) дополнительных условиях, а затем отдельно указывается, что при заключении срочного контракта необходимо указать его срок и основания заключения. Означает ли это, что срок служебного контракта не является его условием? Кстати, здесь же говорится о том, что в служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей. Очевидно, это не является условием контракта и не согласуется сторонами. Но если срок служебного контракта не является его условием, то, видимо, он не может изменяться по соглашению сторон. То есть продление срока контракта невозможно даже с точки зрения "чистой теории".
Точно такой же подход законодатель продемонстрировал и в законах об отдельных видах государственной службы в правоохранительных органах: здесь также срок контракта не называется в качестве его условия и также предусматривается исключение из общего правила о расторжении контракта по достижении предельного возраста - "за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом".
Но здесь, по крайней мере, сохранилась норма (раньше она предусматривалась и Законом о государственной гражданской службе), что с сотрудником, достигшим предельного возраста, в течение следующих пяти лет ежегодно может заключаться срочный служебный контракт. При этом п. 5 ч. 8 ст. 22 Федерального закона от 1 октября 2019 г. N 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации..." в качестве одного из оснований заключения срочного контракта называет достижение предельного возраста. А часть 4 той же статьи предусматривает императивное прекращение контракта со дня заключения нового контракта. С учетом этих норм можно сделать вывод, что на государственной службе в правоохранительных органах этот вопрос решен следующим образом: по достижении предельного возраста пребывания на службе контракт императивно, независимо от желания сторон, расторгается, но может быть заключен новый на срок до одного года.
Здесь, правда, существует другая проблема: специальными законами об отдельных видах государственной службы закрепляется предельный возраст поступления на службу, который меньше, чем возраст пребывания на ней. При этом предусматривается норма, согласно которой возрастные ограничения для лиц, ранее состоявших на государственной службе данного вида, определяются предельным возрастом. Но в данном-то случае контракт заключается после достижения предельного возраста пребывания на службе.
Более разумный подход законодатель продемонстрировал относительно нормативного регулирования прекращения военной службы в связи с достижением предельного возраста. Как отмечается в специальной литературе, "особенности данной группы оснований увольнения с военной службы заключаются в безусловности увольнения (законодатель использует словосочетание "подлежит увольнению", в то время как в иных случаях - "может быть уволен" или "имеет право на увольнение"). Действительно, достижение предельного возраста поставлено в один ряд с такими основаниями, при которых дальнейшее прохождение военной службы фактически невозможно" <5>.
--------------------------------
<5> Воробьев Е.Г., Печенев И.В. О гендерном неравенстве военнослужащих вследствие состоявшегося повышения предельного возраста пребывания на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 7. С. 97 - 110; N 8. С. 90 - 104.
В Законе о государственной гражданской службе содержится только положение, что с гражданским служащим, достигшим предельного возраста, срок пребывания на службе которому продлен, может заключаться срочный служебный контракт. Эта норма может работать в случае замещения должности на условиях срочного контракта и до достижения служащим предельного возраста: один служебный контракт заканчивается, и заключается новый. Но как быть, если с таким гражданским служащим заключен служебный контракт на неопределенный срок? Положения о том, что он прекращается в связи с достижением предельного возраста, Закон не содержит.
Интересен и вопрос: сохраняется ли у представителя нанимателя возможность "передумать" после продления пребывания гражданского служащего на службе, т.е. может ли он воспользоваться данным основанием увольнения в дальнейшем? Если бы при достижении предельного возраста прежний контракт расторгался и заключался новый, то данный вопрос получил бы однозначное решение, но если продолжается действие старого соглашения, теоретически ничто не препятствует представителю нанимателя уволить гражданского служащего в связи с достижением предельного возраста в любой момент и после продления срока службы.
Применительно к сотрудникам противопожарной службы данная проблема рассматривалась в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 18 декабря 2017 г. N 81-КГ17-19.
М. обратился в суд с иском о признании незаконным приказа об увольнении, о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда. По обстоятельствам дела после достижения им 3 января 2014 г. предельного возраста пребывания на службе (45 лет) с ним 1 марта 2014 г. был заключен срочный контракт о службе в Государственной противопожарной службе на срок до 19 марта 2020 г. Однако 19 декабря 2015 г. М. было вручено уведомление об увольнении в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе.
В результате рассмотрения Коллегия пришла к обоснованному выводу, что в случае продления сотруднику, достигшему предельного возраста, срока пребывания на службе он продолжает службу в федеральной противопожарной службе с учетом срока продления, что исключает возможность увольнения такого сотрудника до истечения срока продления службы по инициативе руководителя соответствующего учреждения или органа федеральной противопожарной службы по п. 2 ч. 1 ст. 83 Федерального закона от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ "О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы..." (в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе в федеральной противопожарной службе).
Но в данном случае с сотрудником был заключен новый контракт по достижении им предельного возраста. А как быть на государственной гражданской службе, где, как уже было сказано, не предусмотрено расторжение служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, по достижении предельного возраста в случае продления срока пребывания на службе?
Отметим, что еще более скудное и невнятное регулирование данных вопросов имеет место на муниципальной службе. Здесь увольнение по достижении предельного возраста отнесено к основаниям расторжения трудового договора по инициативе представителя нанимателя (работодателя), и слова "может быть расторгнут" подчеркивают необязательность прекращения служебных отношений <6>.
--------------------------------
<6> См.: Соловьева Д.А. Достижение предельного возраста как основание прекращения трудовых правоотношений // Органы народовластия на Костромской земле. Опыт прошлого и перспективы будущего (к 25-летию Конституции Российской Федерации, Костромской областной Думы и Думы города Костромы): сборник трудов XV Всероссийских декабрьских юридических чтений в Костроме. Всероссийская науч.-практ. конф. (10 - 11 декабря 2018 г., г. Кострома) / отв. ред. Г.Г. Бриль, В.В. Груздев. Кострома, 2019. С. 158 - 162.
Часть 2 ст. 19 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) говорит о том, что продление пребывания на муниципальной службе допускается однократно на один год. Возникает вопрос: как должно оформляться такое "продление"? Самым разумным вариантом было бы расторжение текущего трудового договора и заключение нового - уже срочного договора. Однако Закон о муниципальной службе не предусматривает специальных оснований заключения срочного трудового договора, а отдает этот вопрос "на откуп" трудовому законодательству. Но Трудовой кодекс РФ по понятным причинам не предусматривает возможность заключения срочного трудового договора с лицами, достигшими предельного возраста <7>.
--------------------------------
<7> Справедливости ради заметим, что ТК РФ допускает заключение срочного трудового договора с пенсионерами по возрасту, а поскольку предельный возраст пребывания на службе составляет 65 лет, то данное основание применимо и в рассматриваемом случае.
В связи со сказанным возникает вопрос: к какой группе оснований относится прекращение контракта (трудового договора) с лицом, достигшим предельного возраста? В Законе о муниципальной службе, например, прямо сказано, что контракт расторгается по инициативе представителя нанимателя, т.е. по его решению он может и не прекращаться. Здесь возникает вопрос: каким актом будет оформляться продление служебных отношений? А такой акт непременно должен быть, поскольку Закон допускает однократное продление служебных отношений исключительно на один год.
Иная ситуация сложилась на государственной гражданской службе. Так, согласно Закону о государственной гражданской службе данное основание увольнения находится в ст. 39 "Прекращение служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон". В правоприменительной практике уже существуют прецеденты, когда суды на этом основании констатировали неприменимость в этом случае гарантий, установленных для увольнения по инициативе представителя нанимателя.
Вместе с тем в этой же статье содержится и исключение из общего правила: служебный контракт не прекращается, если имеет место продление срока пребывания гражданского служащего на службе сверх предельного срока, предусмотренное ст. 25.1.
Однако продление срока пребывания на гражданской службе согласно ст. 25.1 осуществляется "по решению представителя нанимателя", соответственно, увольнение в связи с истечением срока служебного контракта в данных случаях фактически производится по инициативе представителя нанимателя.
Здесь уместно вспомнить Постановление КС РФ от 22 ноября 2011 г. N 25-П, касающееся предоставления гарантий при увольнении с гражданской службы в связи с сокращением должностей. Дело в том, что до этого Постановления расторжение служебного контракта в связи с сокращением должностей государственной службы также не рассматривалось как увольнение по инициативе представителя нанимателя. Пункт 8.2 ч. 1 был внесен в ст. 37 "Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя" Закона о государственной гражданской службе только Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 57-ФЗ, принятым на основании рассматриваемого Постановления КС РФ.
В ходе рассмотрения данного дела Суд указал, что поскольку представитель нанимателя самостоятельно решает вопрос расторжения служебного контракта с конкретным гражданским служащим либо оставления его на службе, то увольнение осуществляется "фактически по инициативе представителя нанимателя, который принимает окончательное решение об увольнении государственного гражданского служащего по своему усмотрению".
Как представляется, эта же аргументация применима и в случае прекращения служебного контракта в связи с достижением предельного возраста: если он расторгается "по решению представителя нанимателя", т.е. последний по своему усмотрению решает, продолжить служебные отношения или прекратить их, то и увольнение осуществляется именно по инициативе представителя нанимателя.
На отдельных видах государственной службы в правоохранительных органах этот вопрос решен иначе: по достижении предельного возраста контракт императивно прекращается независимо от воли сторон, а затем в случаях предусмотренного Законом продления пребывания на службе ежегодно заключается новый контракт.
Однако заметим, что и запрет увольнения в период пребывания в отпуске или временной нетрудоспособности, например в государственной противопожарной службе, согласно ст. 91 соответствующего Закона распространяется на все случаи увольнения, а не только на расторжение контракта по инициативе руководителя. Аналогичная норма есть и в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации...": увольнение в период пребывания в отпуске или временной нетрудоспособности не допускается, за исключением случаев, прямо предусмотренных ч. 12 ст. 89. Среди этих исключений прекращение контракта в связи с достижением предельного возраста отсутствует.
Данные положения уже получили применение в судебной практике. Так, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ в Определении от 17 февраля 2020 г. N 18-КГ19-164 указала, что увольнение сотрудника федеральной противопожарной службы по достижении им предельного возраста пребывания на службе в федеральной противопожарной службе не может быть произведено в период временной нетрудоспособности.
Отменяя решение Лабинского городского суда Краснодарского края от 25 декабря 2018 г. и Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 апреля 2019 г., Верховный Суд РФ указал, что они неправильно применили нормы материального права. Отклоняя довод истца о недопустимости увольнения сотрудника федеральной противопожарной службы по указанному основанию в период его временной нетрудоспособности со ссылкой на то, что увольнение сотрудника по достижении предельного возраста пребывания на службе не является увольнением по инициативе руководителя федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности и не зависит от воли сторон, суд первой инстанции не учел приведенные положения Закона и сделал не основанный на Законе вывод о том, что запрет на увольнение сотрудника федеральной противопожарной службы в период его временной нетрудоспособности, установленный ч. 11 ст. 91 Федерального закона от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ, на истца не распространяется.
Другое дело, насколько разумно и оправданно предоставлять гарантии в виде запрета расторжения контракта в период временной нетрудоспособности или пребывания в отпуске при увольнении по данному основанию? Как нам представляется, данная гарантия имеет избыточный характер. Ее предоставление при расторжении трудового договора или служебного контракта обусловлено возможностью оспорить решение работодателя (представителя нанимателя) об увольнении, для чего Закон предусматривает весьма сжатые сроки, которые работник или служащий может пропустить вследствие временной нетрудоспособности или пребывания в отпуске. Но если контракт прекращается не по инициативе руководителя, а по безусловному основанию, то есть ли смысл в предоставлении таких гарантий?
Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения.
Следует однозначно закрепить, что служебный контракт (контракт, трудовой договор) императивно прекращается при достижении служащим предельного возраста. При этом допускается продление срока пребывания на службе, но не самого трудового соглашения, поэтому с таким лицом может быть заключен новый служебный контракт (трудовой договор) срочного характера.
Для этого необходимо исключить из положений законодательства о государственной службе оговорку, что служебный контракт (контракт, трудовой договор) прекращается, за исключением случаев продления пребывания на службе. Например, в ст. 39 (п. 4 ч. 2) следует исключить слова "за исключением случаев, когда в соответствии с ч. 1 ст. 25.1 настоящего Федерального закона срок гражданской службы гражданскому служащему продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе".
Кроме того, считаем неверным недифференцированное закрепление гарантии от увольнения в связи с нетрудоспособностью или пребыванием в отпуске в тех случаях, когда контракт расторгается не по инициативе работодателя (руководителя). Это касается не только наступления предельного возраста пребывания на государственной службе. Например, согласно Закону о службе в органах внутренних дел такая гарантия распространяется на увольнение в связи с восстановлением в должности в органах внутренних дел сотрудника, ранее замещавшего эту должность, которое по непонятной причине отнесено к расторжению контракта по инициативе руководителя. Между тем решение суда о восстановлении такого сотрудника подлежит немедленному исполнению. Каким образом руководитель сможет это сделать, если сотрудник находится в отпуске?
Список литературы
1. Воробьев Е.Г., Печенев И.В. О гендерном неравенстве военнослужащих вследствие состоявшегося повышения предельного возраста пребывания на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 7; N 8.
2. Соловьева Д.А. Достижение предельного возраста как основание прекращения трудовых правоотношений // Органы народовластия на Костромской земле. Опыт прошлого и перспективы будущего (к 25-летию Конституции Российской Федерации, Костромской областной Думы и Думы города Костромы): сборник трудов XV Всероссийских декабрьских юридических чтений в Костроме. Всероссийская науч.-практ. конф. (10 - 11 декабря 2018 г., г. Кострома) / отв. ред. Г.Г. Бриль, В.В. Груздев. Кострома, 2019.
3. Щур-Труханович Л.В. Изменение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации": снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС "КонсультантПлюс". 2011.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.