Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Налоговое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НАЛОГОВЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ КАТЕГОРИЙ
В.Е. КУЗНЕЧЕНКОВА
В науке налогового права учеными активно исследуется процессуальная составляющая налогового правового регулирования <1>. Налоговый правотворческий процесс выступает одним из элементов налогового процесса. Необходимость включения в налоговый процесс налогового правотворческого процесса обусловлена тем, что с помощью последнего раскрывается порядок выработки нормативной правовой основы правового регулирования налоговых отношений, претворение исходных правовых идей в прямые и конкретные установки правового регулирования.
--------------------------------
<1> См., например: Иванова В.И. Соотношение правовых категорий "налоговый процесс" и "налоговое производство" и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ // Юрист. 2001. N 2. С. 25 - 31; Макаренко Т.Н. Налоговый процесс и налоговое производство // Финансовое право. 2002. N 2. С. 25 - 31; Гудимов В.И. Налоговый процесс // Финансовое право. 2003. N 5. С. 23 - 27; Кузнеченкова В.Е. Современная концепция налогового процесса // Государство и право. 2005. N 1. С. 34 - 39.
В процессе правотворчества осуществляется выявление потребности в правовом регулировании налоговых отношений, непосредственное создание налоговых правовых норм. Принятие государственно-управленческих решений по вопросам установления, введения, изменения или отмены налогов и сборов происходит именно в процессе налогового правотворчества. В связи с этим спорной представляется точка зрения о том, что в состав налогового процесса не подлежит включению процедура принятия законодательных актов, регулирующих вопросы налогообложения, поскольку такая деятельность относится к законодательному, а не к налоговому процессу <2>. На наш взгляд, в решении этого вопроса необходимо исходить из того, что концепция налогового процесса не должна ограничиваться только правовыми рамками Налогового кодекса РФ. Комплексный системный подход определяет необходимость использования норм других отраслей права, в частности конституционного права.
--------------------------------
<2> Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 49.
Налоговый правотворческий процесс является разновидностью правотворческого процесса и охватывает правотворческую деятельность только в налоговой сфере. Специфика налоговых отношений предопределяет особенности в порядке создания налоговых нормативных правовых актов, а также круг органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих соответствующей компетенцией.
В общей теории права вопрос понимания правотворчества, составляющих его процедур и достигаемых результатов в настоящее время является дискуссионным. В юридической литературе правотворческий процесс трактуется в широком и узком аспектах.
Наиболее распространенным является представление о правотворчестве как форме государственной деятельности, направленной на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть правотворческий процесс связывается с процессуальной деятельностью различных органов государственной власти или местного самоуправления (узкий аспект). Так, сделав акцент на процессуальной стороне, А.А. Бессонов определяет правотворческий процесс как порядок, технологию создания нормативного правового акта, включающую в себя ряд последовательных стадий, итогом которых выступает нормативный правовой акт <3>.
--------------------------------
<3> Бессонов А.А. Процессуальные нормы российского права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 20 - 21.
При широком подходе к пониманию правотворческого процесса выделяют предпроектный и проектный этап (или этап принятия правотворческого решения) <4>. В процесс правотворчества включается как подготовительный процесс формирования права, когда выявляется необходимость в правовом регулировании определенных общественных отношений, так и собственно правотворческий процесс в узком смысле.
--------------------------------
<4> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2000. С. 300.
Правотворчество не должно быть ограничено только процессом принятия нормативного правового акта, поскольку процесс подготовки нормативных правовых актов и непосредственно деятельность по осуществлению юридических процедур органически связаны между собой и должны рассматриваться как элементы единого целого. Несмотря на то что в процессе предпроектной деятельности правовые нормы как таковые не создаются, он имеет важное значение для уяснения содержания правотворчества, поскольку позволяет выявить и исследовать правообразующие факторы, что способствует повышению эффективности принимаемых нормативных правовых актов.
Представляется, что налоговый правотворческий процесс можно разделить на два производства: производство по принятию законов о налогах и сборах представительными органами власти (законотворческий процесс) и производство по принятию налоговых нормативных правовых актов исполнительными органами власти.
В рамках данной статьи будет рассмотрен налоговый законотворческий процесс, обладающий особенностями, вытекающими из специфики общественных отношений, являющихся объектом законодательного урегулирования. Законотворчество в налоговой сфере характеризуется законодательными, поэтапно осуществляемыми юридическими процедурами, а также кругом субъектов, обладающих законотворческими полномочиями.
Согласно ст. 2 Налогового кодекса РФ в сфере налоговых отношений предмет законодательного регулирования составляют властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В соответствии с п. п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой Налогового кодекса РФ понятие "законодательство о налогах и сборах" охватывает: во-первых, законодательство РФ о налогах и сборах, которое состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вторых, законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативно-правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации в соответствии с Налоговым кодексом РФ; в-третьих, включает нормативно-правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления. Таким образом, Налоговый кодекс РФ содержит широкую трактовку законодательства о налогах и сборах, включая в него не только законы, но и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принимаемые представительными органами власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления. Акты органов исполнительной власти в законодательство о налогах и сборах Налоговым кодексом РФ не включены. Приоритет законодательной формы регулирования налоговых отношений обусловливает наделение представительных органов государственной власти соответствующими полномочиями.
Законы (акты) о налогах могут быть признаны легитимными только при условии их принятия с соблюдением установленной Конституцией РФ и законодательством юридической процедуры. Применительно к законам о налогах и сборах применяются общие процедуры принятия законов, а также предусмотрены особые требования, обусловленные спецификой объекта законодательного регулирования.
Процесс принятия законодательства о налогах включает несколько стадий: законотворческая инициатива, принятие проекта закона о налоге Государственной Думой Совета Федерации РФ, одобрение проекта закона о налоге Советом Федерации; подписание Президентом РФ, официальное опубликование и обнародование.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).
В Российской Федерации существует 723 субъекта права законодательной инициативы <5>. В налоговых отношениях право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов о налогах и сборах (законопроектов), законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы о налогах и сборах (либо о признании этих законов утратившими силу), поправок к законопроектам о налогах и сборах.
--------------------------------
<5> Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 4.
Конституция РФ содержит требования, фактически направленные на усложнение процедуры внесения законопроектов в сфере налоговых отношений. Часть 3 ст. 104 Конституции РФ предусматривает обязательность наличия заключения Правительства РФ на проекты законов при внесении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в сфере налоговых отношений заключение Правительства РФ предоставляется по: законопроектам о введении налогов; об отмене налогов; законопроектам, предусматривающим освобождение от уплаты налогов; законопроектам о налогах и сборах, предусматривающим изменение финансовых обязательств государства; законопроектам о налогах и сборах, предусматривающим расходование средств федерального бюджета. Однако следует согласиться с тем, что отсутствие единой методики расчета экономических последствий федеральных законов о налогах и сборах, единообразных критериев оценки экономических потерь государства от введения тех или иных налогов, предоставления налоговых льгот делает эффективное управление финансовыми потоками государства фактически невозможным <6>.
--------------------------------
<6> Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Монография. М., 2003. С. 111.
Особенностью принятия законопроекта, предметом которого являются налоговые отношения, выступает его обязательное рассмотрение обеими палатами Федерального Собрания - Советом Федерации и Государственной Думой. Законопроект о налогах считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, откуда он представляется в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. Совет назначает комитет Государственной Думы, ответственный по законопроекту. В сфере налоговых отношений таким комитетом является Комитет Государственной Думы РФ по бюджету и налогам. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Что касается законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в сфере налоговых отношений предметом совместного ведения является установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ (ст. 72 Конституции РФ). Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня рассмотрения законопроектов на заседании Государственной Думы направляет их в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе о налогах и сборах, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. По общему правилу Совету Федерации предоставлено право самостоятельно решать следующий вопрос: рассматривать или не рассматривать федеральный закон, принятый Государственной Думой. В отношении федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, а также финансового регулирования ст. 106 Конституции РФ для Совета Федерации предусмотрена обязанность их рассматривать. Таким образом, рассмотрение федеральных законов о федеральных налогах и сборах, а также вопросов налогового регулирования в Совете Федерации является обязательным этапом законотворческого процесса.
Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона о налогах и сборах считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения (ч. 2 ст. 111 Регламента Совета Федерации).
Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона о федеральных налогах и сборах, принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить закон; рекомендовать Совету Федерации отклонить его, обосновав причину отклонения.
После этого Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов принимает решение об одобрении или отклонении федерального закона о налогах и сборах без обсуждения либо с обсуждением его на заседании палаты (ч. 1 ст. 111 Регламента). По общему правилу по результатам обсуждения Совет Федерации принимает решение: одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, либо отклонить его (ч. 2 ст. 112 Регламента). В отношении федеральных законов о налогах и сборах на заседании палаты ставится вопрос об одобрении закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона о налогах и сборах Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами (ч. 3 ст. 112 Регламента). Рассмотрение федерального закона о налогах и сборах на очередном заседании должно завершаться принятием решения об одобрении или отклонении данного закона (ч. 4 ст. 112 Регламента) и оформляться постановлением Совета Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральные законы о налогах и сборах направляются Президенту РФ только после реализации установленных для них обязательных этапов законодательного процесса, то есть после их принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации.
Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его (ч. 2 ст. 107 Конституции РФ). Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
После подписания Президентом РФ, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, конституционно установленное требование "официальное опубликование для всеобщего сведения" подразумевает: непосредственное опубликование акта, представляющее помещение публикации в официальное издание; обнародование акта, то есть доведение его до всеобщего сведения.
По мнению автора данной статьи, именно в процессе налогового правотворчества происходит принятие государственно-управленческих решений по вопросам установления, введения, изменения или отмены налогов и сборов <7>.
--------------------------------
<7> Кузнеченкова В.Е. Элементы налогового процесса // Финансовое право. 2008. N 4. С. 32.
Ввиду наличия различных концепций понимания самого налогового процесса его элементный состав в юридической литературе не разработан.
Законодатель придерживается широкой трактовки понятия "процесс", регулируя бюджетный процесс. И, как справедливо отмечает О. Красноперова, "целесообразно применение аналогичного подхода к нормативному правовому регулированию налогового процесса положениями Налогового кодекса Российской Федерации" <8>.
--------------------------------
<8> Красноперова О. Процесс налогового правотворчества как элемент налогового процесса // Право и экономика. 2012. N 2. С. 68.
Налоговый правотворческий процесс представляет собой публичную деятельность правотворческих органов в рамках их налоговой компетенции по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и в соответствии с ней - по созданию, изменению или отмене налогово-правовых норм.
Налоговый правотворческий процесс выступает одним из элементов налогового процесса. Необходимость включения в налоговый процесс налогового правотворческого процесса обусловлена тем, что с помощью последнего раскрывается порядок выработки нормативной правовой основы правового регулирования налоговых отношений, происходит претворение налоговых правовых идей в прямые и конкретные установки правового регулирования. В процессе правотворчества осуществляется не только выявление потребности в правовом регулировании налоговых отношений, но и непосредственное создание налоговых правовых норм.
В налоговом правотворческом процессе выделяются два производства:
- производство по принятию законов о налогах и сборах представительными органами власти (законотворческий процесс);
- производство по принятию налоговых нормативных правовых актов исполнительными органами власти.
В налоговом праве именно законодательство о налогах и сборах является основным правовым регулятором налоговой сферы. Следует отметить, что стадии налогового законотворческого процесса проявляются наиболее четко.
Сложность правотворческого процесса в налоговой сфере вызывает необходимость его научного анализа и практического совершенствования. Одним из существенных является вопрос о принципах налогового правотворческого процесса. Принципы налогового правотворческого процесса представляют собой основополагающие начала, отражающие сущность и характерные черты правотворчества в налоговой сфере.
Принципами налогового правотворческого процесса являются:
- принцип разграничения правотворческих полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- принцип законности;
- принцип системности (внутренней согласованности);
- принцип планирования и прогнозирования;
- принцип гласности;
- принцип научности;
- принцип профессионализма.
Очевидно, что соблюдение этих принципов позволит повысить эффективность всего налогового правотворческого процесса <9>.
--------------------------------
<9> Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: Учебное пособие. М., 2011. С. 38 - 39.
Интересен тот факт, что уже на этапе обсуждения в Государственной Думе в 1996 - 1998 гг. различных вариантов проектов Налогового кодекса РФ высказывались идеи о принятии процессуального налогового кодекса, который должен был содержать регламент сборов каждого из налогов, а также методики их исчисления. Однако процесс принятия налоговых законов недостаточно четко урегулирован на законодательном уровне и поэтому назрела необходимость разработки и принятия федерального закона о дополнении Налогового кодекса РФ специальной главой "Налоговый процесс", включающей нормы, регулирующие процедуру принятия законов в налоговой сфере.
Литература
1. Бессонов А.А. Процессуальные нормы российского права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 20 - 21.
2. Гудимов В.И. Налоговый процесс // Финансовое право. 2003. N 5. С. 23 - 27.
3. Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Монография. М., 2003. С. 111.
4. Иванова В.И. Соотношение правовых категорий "налоговый процесс" и "налоговое производство" и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ // Юрист. 2001. N 2. С. 25 - 31.
5. Красноперова О. Процесс налогового правотворчества как элемент налогового процесса // Право и экономика. 2012. N 2. С. 68.
6. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 4.
7. Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: Учебное пособие. М., 2011. С. 38 - 39.
8. Кузнеченкова В.Е. Современная концепция налогового процесса // Государство и право. 2005. N 1. С. 34 - 39.
9. Кузнеченкова В.Е. Элементы налогового процесса // Финансовое право. 2008. N 4. С. 32.
10. Макаренко Т.Н. Налоговый процесс и налоговое производство // Финансовое право. 2002. N 2. С. 25 - 31.
11. Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 49.
12. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2000. С. 300.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Налоговое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.