Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Информационное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ, НАШЕДШИЕ ОТРАЖЕНИЕ В ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
А.С. АГЕЕВ
Право на доступ к информации <1> - одно из основных субъективных прав в ряду прав, существующих в рамках отношений по поводу информации. Данное право закреплено в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, но его можно также вывести и из формулировки ч. 4 ст. 29 Конституции, которая закрепляет более обобщенное правомочие - правомочие свободного (то есть беспрепятственного со стороны государства) поиска и получения информации.
--------------------------------
<1> Речь идет о правомочии доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления. Ввиду удобства видится возможным обозначать данное правомочие более кратким термином - "право на доступ к информации", тем более что в научных работах по конституционному праву такое сокращение находит отражение. См., напр.: Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. О несостоятельности трактовки "права на доступ к информации" как некого универсального правомочия, распространяющегося на любую информацию вне зависимости от ее содержания и ее обладателя, см.: Талимончик В.П. Право на доступ к информации: международно-правовые аспекты // Право и информация: вопросы теории и практики: сборник материалов международной научно-практической конференции / науч. ред. Н.А. Шевелева. СПб.: ФГБУ "Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина", 2014. С. 88.
Обзорное рассмотрение судебной практики, связанной с реализацией права на доступ к информации, может служить основанием для негативной оценки процесса реализации данного права. Обращает на себя внимание тот факт, что преобладающее большинство судебных решений в случаях, когда лица пытаются обжаловать отказ государственного органа предоставить информацию, находящуюся в распоряжении соответствующего органа, принимается в пользу государственного органа, а не в пользу заявителя. Не стали исключением и примеры, нашедшие отражение в практике Конституционного Суда по данному вопросу.
Видится целесообразным проанализировать три решения Конституционного Суда, демонстрирующих яркие проблемы, связанные с закреплением и реализацией "общего" права на доступ к информации - то есть правомочия, осуществление которого регулируется на базе ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29 Конституции Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления <2>" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ). В одном из обращений в Конституционный Суд (принятое в связи с ним решение анализируется в данной статье) заявитель обжаловал норму Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <3>, однако Федеральный закон N 8-ФЗ содержит идентичную норму, следовательно, правовая позиция Конституционного Суда равным образом может быть отнесена и к общему праву на доступ к информации, а не только к праву на доступ к информации о деятельности судов.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
<3> Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.
1. Проблема нечеткого закрепления пределов права на доступ к информации. В Федеральном законе N 8-ФЗ дается определение категории "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Определение представляет собой перечисление отдельных видов информации. Сюда включается: 1) информация, которая была соответствующим органом создана в пределах полномочий; 2) информация, поступившая в указанные органы; 3) нормативные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности соответствующего органа; 4) иная информация, касающаяся деятельности соответствующих органов. Итак, перечень видов информации, к которой можно требовать доступ в рамках "общего" права на доступ к информации, открыт. Расширительно толкуя определение, можно прийти к выводу, что получить доступ можно к любой информации, которой располагает соответствующий орган. Однако в определении кроется несколько подводных камней. Они заключаются в использовании оценочной категории "информация, касающаяся деятельности" и в следующей из этого неопределенности: можно ли требовать доступ к любой находящейся в органе власти информации или только к узкому кругу сведений, "касающихся деятельности" органа? Кроме того, в законодательном определении основным признаком выступает не нахождение информации в органе, а путь ее попадания в орган, хотя для правообладателя путь попадания информации в орган не будет иметь определяющего значения. Для осуществления права на доступ к информации важно не то, как информация в орган власти попала (поступила или была там создана), а то, что информация в органе власти находится. Либо должна находиться - ввиду прямого предписания норм права или ввиду характера осуществляемой органом деятельности.
Изучение в связи с содержанием права на доступ к информации норм Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) влечет еще больше неопределенности. Данный Закон закрепляет как будто не одно право на доступ к информации органов власти, а два. В ч. 2 ст. 8 данного Закона указывается, что гражданин имеет право на получение от государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц информации, которая непосредственно затрагивает его права и свободы. Одновременно в п. 3 ч. 4 ст. 8 закрепляется, что не может быть ограничен доступ к "информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". В первом случае термин "информация о деятельности" не используется, речь идет о любой по своему содержанию информации, которой располагает государственный орган, и требовать ее, как следует из текста закона, можно лишь постольку, поскольку информация затрагивает права и свободы лица. Во втором случае речь идет только об информации "о деятельности" органов власти. Она принимает в тексте закона вид информации особой категории, доступ к которой не ограничивается "затрагиванием прав и свобод". То есть к информации "о деятельности" органов власти требовать доступа можно в любом случае, вне зависимости от того, затрагивает она права и свободы или нет.
Правовая наука выделяет понятия "ограничения права" и "пределы права". Ограничения - предусмотренные из предоставленной лицу возможности изъятия - когда в определенных случаях человек не может воспользоваться своим правомочием; пределы - границы правомочия, которые очерчиваются при формулировке данного правомочия, закреплении его элементов <4>. В случае с правом на доступ к информации о деятельности органов власти ограничением является закрепление информации ограниченного доступа, разного рода тайн. Те границы, которые очерчиваются определением "информации о деятельности" органов власти, выступают в качестве предела субъективного права на доступ к информации. Вышесказанное позволяет заключить, что пределы права на доступ к информации в российском законодательстве, связанные с определением категории "информация о деятельности" органов власти, сформулированы нечетко. Это создает угрозу злоупотребления со стороны органов власти.
--------------------------------
<4> Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук, М., 2008. С. 40.
На практике именно так и произошло. Заявители запросили у государственных органов имеющуюся в соответствующих органах информацию, которая не относилась к установленной законом тайне (информации ограниченного доступа). Однако в предоставлении было отказано. Заявители обратились в суды общей юрисдикции, намереваясь обжаловать данный отказ, однако обжаловать отказ не удалось; суды ссылались на то, что, хотя информация и не относится к охраняемой законом тайне, она не подпадает под понятие "информация о деятельности государственных органов".
Тогда лица (один из которых в процессе обжалования судебных постановлений дошел до Кассационной коллегии Верховного Суда РФ), считая, что нечетко сформулированный предел права на доступ к информации нарушает их конституционные права, в частности их правомочие свободно искать и получать информацию, нашедшее закрепление в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, обратились с жалобами в Конституционный Суд РФ. Заявители оспаривали положение ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 8-ФЗ, где давалось определение термина "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
В мотивировочной части Определения от 8 декабря 2011 г. N 1624-О-О <5> Конституционный Суд не стал касаться пределов права на доступ к информации (в формулировке которых как раз и состояла проблема). Он рассмотрел только ограничения права - те формулировки, которые связаны с категорией "информация ограниченного доступа", а также с основаниями отказа в доступе к информации - и пришел к выводу, что нормы Федерального закона положениям Конституции не противоречат.
--------------------------------
<5> Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. N 1624-О-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс".
Помимо прочего, Конституционный Суд в Определении указал, что определение термина "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", по мнению Суда, "не содержит неопределенности и не препятствует доступу граждан к любой информации о деятельности государственных органов (выделено мной. - А.А.), за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа в порядке и объеме, установленном федеральным законом". Таким образом, проблема нечетко сформулированного предела субъективного права Конституционным Судом снята не была. Конституционный Суд завуалированно допустил, что речь могла идти о нарушениях со стороны судов общей юрисдикции, однако напомнил, что не имеет компетенции проверять законность и обоснованность их решений.
Имея на руках Определение Конституционного Суда, содержащее его правовую позицию, и трактуя указанное Определение как документ, подтверждающий возможность требовать доступа к любой информации, которой располагает орган власти (за исключением информации, отнесенной законом к информации ограниченного доступа), заявители вновь обратились в суды общей юрисдикции с заявлением о пересмотре дела в связи с новыми обстоятельствами, однако получили отказ <6>.
--------------------------------
<6> В соответствии с ГПК РФ к "новым обстоятельствам" относится признание Конституционным Судом РФ примененного в конкретном деле закона неконституционным, однако в данном случае закон неконституционным признан не был, следовательно, отказ был обоснованным. См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
Затем последовало новое обращение в Конституционный Суд РФ - на этот раз с ходатайством о толковании предыдущего решения, в котором заявители вновь пытались уточнить, что же понимать под термином "информация о деятельности" органов власти - всю информацию, находящуюся в органах власти, доступ к которой не ограничен законом, или же конкретный вид информации открытого доступа, находящейся в органах власти. Конституционный Суд в удовлетворении ходатайства отказал <7>.
--------------------------------
<7> Определение Конституционного Суда РФ от 19 июня 2012 г. N 1245-О-Р "Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других о разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 1624-О-О" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, лица, обладающие правом на доступ к информации, из-за неточностей формулировок не только не смогли своим правом воспользоваться, но и не сумели его защитить.
2. Проблема соотношения "общего" права на доступ к информации и специальных норм, связанных с доступом к информации. Данная проблема сопряжена с формулировкой ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 8-ФЗ, которая теоретически таит в себе угрозу трактовки соответствующего федерального закона как документа, который по своей юридической силе занимает место ниже подзаконного акта. Указанное положение Федерального закона N 8-ФЗ критиковалось неоднократно как положение, которое фактически сводит на нет роль указанного Закона <8>.
--------------------------------
<8> Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14 // СПС "КонсультантПлюс"; Афанасьева О.В. Доступ к информации: российское и международное законодательство // Общественные науки и современность. 2010. N 3. С. 119.
Содержащаяся в ч. 2 ст. 2 норма устанавливает, что Федеральный закон N 8-ФЗ применяется "с учетом особенностей", предусмотренных для отдельных видов информации нормами иных законов и подзаконных актов. Здесь видятся опасными два момента: во-первых, неоднозначность выражения "с учетом особенностей", во-вторых, возможность применить не закон, а подзаконный акт в случае, если подзаконный акт противоречит закону.
Саму по себе норму, как видится, можно истолковать как верно сформулированную с точки зрения теории права; но при таком истолковании окажется, что защита от потенциальных злоупотреблений сокрыта в одном-единственном союзе, связывающем однородные члены в предложении. При перечислении в ч. 2 ст. 2 федеральных актов, которые могут устанавливать специальное регулирование, отличающееся от установленного нормами Федерального закона N 8-ФЗ, закон называет федеральные конституционные законы, федеральные законы и принятые в соответствии с ними подзаконные акты. Союз "и" (в отличие от союза "или", использование которого в данной норме действительно наделило бы рассматриваемый Федеральный закон юридической силой ниже, чем у подзаконного акта) можно трактовать как установление, в соответствии с которым для оформления "особенностей" доступа к информации необходимо одновременное существование и подзаконного акта, и федерального закона/федерального конституционного закона. Сам по себе подзаконный акт установить "особенности" не может, он может лишь развить те особенности, которые установит федеральный закон или федеральный конституционный закон. Но это - лишь одна из возможных трактовок указанного положения. Возможность иной трактовки сохраняет опасность злоупотреблений. Например, на основании того, что подзаконный акт по определению должен приниматься на основе законов, правоприменитель может посчитать формулировку лишь частью определения подзаконного акта; а различие союзов "и" и "или" - намеренно или по недосмотру - не принять во внимание, трактуя использование союза "и" просто как обозначение перечисления.
Так и произошло в случае, который лег в основу одного из решений Конституционного Суда РФ. Суть дела заключалась в следующем. Заявитель, воспользовавшись своим правом на доступ к информации, запросил у федерального государственного учреждения определенные сведения. Заявителю было отказано; суды общей юрисдикции оставили заявление об обжаловании отказа без удовлетворения. Основанием отказа послужило то, что в Положении (утвержденном Постановлением Правительства РФ), регламентирующем деятельность учреждения, запрашиваемые сведения не были указаны в качестве сведений, которые учреждение обязано было предоставить. Суды при этом ссылались на ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 8-ФЗ как на норму, закрепившую касательно доступа к информации о деятельности учреждения приоритет Постановления Правительства перед Федеральным законом. В итоге заявитель обжаловал в Конституционном Суде РФ положение ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 8-ФЗ, указав, что оно нарушает его конституционное право свободно искать и получать информацию, закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции.
Конституционный Суд в данном случае также вынес отказное Определение, но на этот раз позиция Суда была выражена более конкретно: в Определении указывалось, что положения ч. 2 ст. 2 "не могут рассматриваться как позволяющие отказать в предоставлении информации только по причине отсутствия в законодательстве норм, прямо закрепляющих обязанность органов публичной власти предоставить гражданам и их объединениям конкретный вид информации о своей деятельности <9>".
--------------------------------
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. N 2066-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Соколова Модеста Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс".
Однако опасность злоупотреблений при разрешении коллизии норм сохраняется; множественность толкований позволяет устанавливать особенности предоставления информации не только законом, но и подзаконным актом.
3. Проблема границ при избрании способов осуществления права на доступ к информации. Обладатель права на доступ к информации (по терминологии федерального закона - "пользователь информацией") при осуществлении права изначально ограничен в выборе своего инструментария. Хотя перечень способов предоставления органом власти своей информации - а соответственно и перечень способов осуществления права на доступ к информации - открыт, едва ли обладатель права сумеет получить от органа власти информацию каким-то новым, не предусмотренным в законодательстве способом. Приведение открытого перечня, как видится, это элемент свободы для субъектов нормотворчества, которые могут дополнить перечень в своих актах (например, в постановлении Правительства или в законе субъекта Федерации). Но - не элемент свободы для обладателя права, для которого такой элемент будет выражаться лишь в выборе одного из способов осуществления права на доступ к информации, предусмотренных в законодательстве. Дополнительным сужением возможностей получить доступ к информации чревата норма, которая закреплена одновременно в ч. 3 ст. 20 Федерального закона N 8-ФЗ и в ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Данные положения закрепляют, что государственные органы и органы местного самоуправления вправе не предоставлять информацию в случае, если данная информация опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет.
Как видится, данная норма направлена на то, чтобы разгрузить орган власти, облегчив его работу по рассмотрению запросов. Вместе с тем данная норма лишает обладателя права на доступ к информации в соответствующем случае возможности самостоятельно выбрать способ доступа к информации. Кроме того, она влечет для обладателя права на доступ к информации дополнительные издержки, которые связаны с поиском средства массовой информации, поиском информации в сети Интернет, доступом к сети Интернет.
Не стоит также забывать, что в Российской Федерации (в отличие от некоторых других государств, например Финляндии <10>) право на доступ к сети Интернет не провозглашено и не гарантировано. По данным, представленным Росстатом, по состоянию на 2014 год доступ в сеть Интернет в России имели 69,9% домашних хозяйств, при этом активно пользовались Интернетом лишь 64,9% населения <11>. Выход в Интернет требует определенных расходов, а также определенных навыков, которыми обладают многие, но не все. Еще одна проблема заключается в том, что содержание сайтов в сети Интернет может время от времени обновляться, и информация, в доступе к которой по запросу было отказано органом власти ввиду того, что она размещена в сети Интернет, на следующий день может быть уже удалена.
--------------------------------
<10> Курбалийя Й. Управление Интернетом. М.: Координационный центр национального домена сети Интернет, 2010. С. 137.
<11> URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/science_and_innovations/it_technology/.
Обращает на себя внимание и тот факт, что речь в норме идет не об официальных изданиях, а просто о "средствах массовой информации", что создает для обладателя права угрозу получения информации из ненадежных источников. Этой проблемы не возникает лишь при отсылке к информации в сети Интернет, при которой в качестве источника четко обозначен официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 19 Федерального закона N 8-ФЗ).
В 2010 году заявительница запросила информацию о деятельности судов, однако получила отказ ввиду того, что соответствующая информация была размещена на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. Тогда заявительница оспорила конституционность нормы, устанавливающей право органов власти не отвечать на запрос, если информация опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет. Конституционный Суд в своем Определении <12> указал, что оспариваемая норма не исключает предоставления указанной информации, а лишь позволяет не предоставлять информацию определенным способом, если она была предоставлена иным способом. При этом, рассматривая нормы закона о способах предоставления информации, Конституционный Суд установил: "Ни один из предусмотренных способов не является исключительным либо приоритетным по отношению к другим".
--------------------------------
<12> Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. N 203-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 20 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Поскольку закрепленные способы предоставления информации корреспондируют способам осуществления права на доступ к информации, Конституционный Суд фактически поставил под сомнение свободу выбора способа осуществления права на доступ к информации. Такая позиция видится спорной, учитывая провозглашенную в ч. 4 ст. 29 Конституции свободу поиска и получения информации, которая может трактоваться как адресованный органам власти запрет препятствовать поиску и получению информации.
Вышесказанное позволяет заключить, что реализации права на доступ к информации препятствует неоднозначность формулировок целого ряда норм федеральных законов, регламентирующих осуществление данного права. Это наводит на мысль о необходимости реформирования законодательства, посвященного вопросам доступа к информации органов власти.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015.
2. Афанасьева О.В. Доступ к информации: российское и международное законодательство // Общественные науки и современность. 2010. N 3. С. 118 - 134.
3. Курбалийя Й. Управление Интернетом. М.: Координационный центр национального домена сети Интернет, 2010.
4. Талимончик В.П. Право на доступ к информации: международно-правовые аспекты // Право и информация: вопросы теории и практики: сборник материалов международной научно-практической конференции / науч. ред. Н.А. Шевелева. СПб.: ФГБУ "Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина", 2014. С. 86 - 91.
5. Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
6. Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 20 - 23.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Информационное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.