Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОЗДАНИЕ КОНТРАКТНОЙ СЛУЖБЫ (КОНТРАКТНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО) ГОСУДАРСТВЕННЫМ ЗАКАЗЧИКОМ - ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ
П.В. КИРИЛЛОВ
С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) <1>. Одним из его нововведений является необходимость создания заказчиком - правоохранительным органом (далее - заказчик) контрактной службы или назначения контрактного управляющего.
--------------------------------
<1> По состоянию на 28 декабря 2013 г.
Указанные институты призваны стать воплощением принципа профессионализма заказчика в сфере закупок <2>. Суть данного принципа заключается в том, что деятельность заказчика осуществляется на профессиональной основе с привлечением квалифицированных кадров, имеющих как теоретические знания, так и практические навыки в сфере закупок. При этом закон обязывает заказчика принимать необходимые меры по поддержанию и повышению квалификации должностных лиц, занятых в сфере закупок, включая профессиональную переподготовку и дополнительное обучение.
--------------------------------
<2> Статьи 6, 9 Федерального закона N 44-ФЗ.
Принцип профессионализма заказчика непосредственно нашел прямое отражение в нормах ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ. Согласно им сотрудники контрактной службы (контрактные управляющие) обязаны иметь профессиональное или дополнительное образование в области закупок. Но до 1 января 2017 г. сотрудник контрактной службы (контрактный управляющий) может иметь профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов <3>.
--------------------------------
<3> Часть 23 ст. 112 Федерального закона N 44-ФЗ.
Законодатель, установив определенный уровень образования в области закупок, не определил содержание подготовки сотрудников контрактной службы.
Так, содержание дополнительных профессиональных программ <4> в сфере размещения заказов должно учитывать:
--------------------------------
<4> См. подробнее: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (по состоянию на 1 января 2014 г.; ст. 75).
- профессиональные стандарты (в настоящее время отсутствуют);
- квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям (в квалификационных справочниках нет соответствующих должностей);
- квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе (Федеральный закон N 44-ФЗ не устанавливает квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам).
Однако содержание дополнительной профессиональной программы может определяться организацией, осуществляющей образовательную деятельность, с учетом потребностей заказчика, на основе договора об образовании. Существует риск, что указанные организации, которые не находятся внутри процесса закупок, для которых данная тематика не является ключевой, могут не до конца разбираться в особенностях Федерального закона N 44-ФЗ.
В настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает общие подходы к содержанию программ дополнительного профессионального образования в сфере размещения заказов <5>. Качество профессиональной подготовки сотрудников контрактной службы в основном зависит сегодня от требований, установленных заказчиком в договоре об образовании.
--------------------------------
<5> См. подробнее: Приказ Минэкономразвития России и Минобрнауки России от 17 мая 2013 г. N 261/363 "О создании межведомственной рабочей группы Минэкономразвития России и Минобрнауки России по вопросу о формировании системы подготовки и государственной аттестации специалистов в сфере закупок". URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depfks/44fz/doc20131025_2 (дата обращения - 14.01.2014).
Профессионализм сотрудников контрактной службы не ограничивается специальными знаниями в сфере закупок и предъявляемыми к ним особыми требованиями, а только начинается с них.
Так, принципиальной основой деятельности контрактной службы (контрактного управляющего) становится персональная ответственность его сотрудников за осуществление закупок <6>. Данный принцип корреспондирует с принципами эффективности использования бюджетных средств <7>. Однако требуется законодательное раскрытие понятия "неэффективное использование бюджетных средств" в целях определения ответственности сотрудников заказчика и контрактной службы.
--------------------------------
<6> Статья 12, ч. 5 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ.
<7> Статья 12, ч. 5 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ.
Общая цель создания контрактной службы (назначения контрактного управляющего) обозначается в Федеральном законе N 44-ФЗ как обеспечение реализации всего цикла закупок от планирования до приемки товаров, работ, услуг по выполненным контрактам <8>.
--------------------------------
<8> Часть 4 ст. 38, п. 3 ст. 3 Федерального закона N 44-ФЗ.
Части 1 и 2 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ регламентируют, в каких случаях заказчик обязан сформировать контрактную службу, а в каких - назначить контрактного управляющего. Необходимость создания контрактной службы возникает у заказчика, если совокупный годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб.
Допускается, что контрактная служба может быть создана как отдельное структурное подразделение, либо на базе уже имеющегося у заказчика структурного подразделения, либо как новая структурная единица. Важно и то, что при создании контрактной службы заказчик не обязан создавать специальное структурное подразделение. Это положение означает, что создание контрактной службы вовсе не обязательно должно повлечь за собой изменение штата заказчика и не обязывает заказчика перепрофилировать структурные подразделения правоохранительного органа, объединяя или выделяя какое-то из них в контрактную службу. По мнению экспертов, можно создать несколько контрактных служб (контрактных управляющих), так как это не запрещено Федеральным законом N 44-ФЗ <9>. Если создано несколько контрактных служб, они могут выполнять как разные функции, так и одинаковые функции, но в разных направлениях (например, строительство, собственные нужды и пр.). Контрактная служба может представлять собой нечто вроде "надстройки" над уже сложившейся у заказчика организационной структурой. Так, возможно возложить функции и обязанности контрактной службы на существующие группы (отделы) или отдельных сотрудников. При этом соответствующие изменения должны быть внесены в положения о группах (направлениях, отделах) и должностные регламенты сотрудников.
--------------------------------
<9> См. подробнее: Итоги экспертного клуба по госзакупкам от 08.11.2013 ("Контрактная система"). URL: http://www.roszakupki.ru/pages/detail.php?ID=570&sphrase_id=5713 (дата обращения - 14.01.2014).
Если совокупный годовой объем в соответствии с планом-графиком не превышает 100 млн. руб., то заказчик назначает контрактного управляющего, ответственного за осуществление как одной, так и нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта. При этом заказчик вправе назначить несколько контрактных управляющих, каждый из которых будет курировать отдельную закупку или отдельный сектор, начиная от планирования закупки и заканчивая обеспечением исполнения контракта.
Неверно понимать, что данные нормы не позволяют заказчикам, чей совокупный годовой объем закупок менее 100 млн. руб., создавать контрактные службы, однако создание таких служб не является для них обязательным.
На наш взгляд, в условиях формирования нового института принятие заказчиком решения о назначении контрактного управляющего, который должен обладать опытом и специальными знаниями в области закупок, а также иметь достаточную квалификацию в различных сферах (бюджетных, технических, юридических и т.п.), очень проблематичное решение. А в ситуации, когда ежегодно изменяются годовые объемы закупок (больше, меньше 100 млн. руб.), может привести к постоянной смене контрактного управляющего на контрактную службу.
При формировании контрактной службы необходимо учитывать, что в 2014 и 2015 гг. расчет совокупного годового объема закупок производится заказчиками без использования планов-графиков <10>. Определение в указанный период совокупного годового объема закупок на законодательном уровне не закреплено. Расчет совокупного годового объема закупок возможно произвести по аналогии с нормами п. 3 ч. 3 ст. 21 Федерального закона N 44-ФЗ. Согласно им совокупный годовой объем закупок будет равен сумме всех начальных (максимальных) цен контрактов, планируемых к заключению в текущем году.
--------------------------------
<10> Пункт 1 ч. 3 ст. 112 Федерального закона N 44-ФЗ.
В соответствии с приведенными выше общими правилами заказчику необходимо создать контрактную службу (назначить контрактного управляющего) даже в том случае, если им переданы функции по определению поставщика вышестоящему уполномоченному органу, полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности централизованной бухгалтерии <11>.
--------------------------------
<11> Часть 5 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ.
Признаком необходимости создания контрактной службы (назначения контрактного управляющего) в данном случае будет наличие у заказчика полномочий по приемке и оплате результатов по контракту. При этом сотрудники контрактной службы (контрактный управляющий) несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.
Рассмотрим подробнее особенности функционирования контрактной службы.
Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ функции и полномочия контрактной службы (контрактного управляющего) заключаются:
- в осуществлении подготовки и размещении в единой информационной системе извещения о закупках, документации о закупках и проектов контрактов, подготовке и направлении приглашения для принятия участия в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;
- в обеспечении осуществления закупок, в том числе заключении контрактов;
- в участии в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и подготовке материалов для направления претензий;
- в организации на стадии планирования закупок консультаций с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участии в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды;
- в осуществлении иных полномочий, предусмотренных законом.
Следует иметь в виду, что с 1 января 2015 г. к функциям и полномочиям контрактных служб (контрактных управляющих) добавится разработка плана закупок и плана-графика, подготовка внесения в них изменений, размещение данной информации в единой информационной системе <12>.
--------------------------------
<12> Часть 2 ст. 114 Федерального закона N 44-ФЗ.
Особо следует рассмотреть функцию обеспечения осуществления закупок, в том числе заключение контрактов.
В соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона N 44-ФЗ закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением сторонами обязательств контракта, т.е. контрактная служба обеспечивает реализацию заказчиком всего цикла закупок, и данная функция аккумулирует иные вышеперечисленные функции: планирование, разработку документации, консультирование с поставщиками, подготовку материалов для выполнения претензионной работы.
По своей сути сама по себе деятельность контрактной службы - это не что иное, как правовое обеспечение организации и деятельности заказчиков в осуществлении закупок. Выделение законодателем деятельности контрактной службы свидетельствует о целенаправленном ее разграничении от деятельности юридических подразделений.
Принципиально важным представляется то, что перечень функций и полномочий контрактной службы является открытым. Нет запрета на осуществление контрактной службой или отдельными ее сотрудниками иных обязанностей, не имеющих прямого отношения к закупкам (например, юрисконсульт может как выполнять обязанности сотрудника контрактной службы, так и заниматься претензионно-исковой работой, не связанной с исполнением контрактов).
В соответствии с ч. 3 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок утвердил Типовое положение (регламент) (далее - типовое положение) о контрактной службе <13>, на основе которого заказчик разрабатывает и утверждает положение (регламент) о своей контрактной службе.
--------------------------------
<13> Приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. N 631 "Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе".
Типовое положение предусматривает следующее.
Заказчик вправе создать контрактную службу путем образования отдельного структурного подразделения либо путем утверждения постоянного состава работников заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения. Структура и численность контрактной службы определяется и утверждается заказчиком. Ее состав должен быть не менее двух сотрудников. Может быть установлено, что сотрудники контрактной службы не могут быть членами комиссии по осуществлению закупок. Определяется порядок действий контрактной службы для осуществления своих полномочий, а также порядок ее взаимодействия с другими подразделениями заказчика и комиссией по осуществлению закупок.
В случае если контрактная служба создается как отдельное структурное подразделение, ее возглавляет руководитель контрактной службы, назначаемый на должность приказом заказчика. Контрактную службу, которая создается без образования отдельного структурного подразделения, возглавляет один из заместителей руководителя заказчика.
При составлении должностного регламента руководителя контрактной службы либо при внесении изменений в должностной регламент соответствующего заместителя руководителя заказчика, помимо общих и квалификационных требований, следует, в частности, раскрыть:
- права и обязанности руководителя контрактной службы, в том числе права по самостоятельному принятию управленческих и иных решений (например: по координации в пределах компетенции контрактной службы работы других подразделений заказчика; участию в подготовке технических заданий; утверждению графика отпусков сотрудников контрактной службы и др.);
- ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей и т.д.
Руководитель контрактной службы распределяет обязанности между сотрудниками контрактной службы, в том числе:
- по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта;
- по осуществлению общественного обсуждения закупок;
- по организационно-техническому обеспечению деятельности комиссий по осуществлению закупок;
- по привлечению экспертов, экспертных организаций;
- по подготовке и размещению в единой информационной системе извещения, документации о закупках, проектов контрактов;
- по подготовке и направлению приглашений принять участие в определении исполнителей закрытыми способами;
- по рассмотрению банковских гарантий и организации осуществления уплаты денежных сумм по банковской гарантии;
- по организации заключения контракта;
- по организации приемки выполненной работы (ее результатов) и отдельных ее этапов, включая проведение экспертизы результатов выполненной работы и отдельных этапов, обеспечение создания приемочной комиссии;
- по организации оплаты выполненной работы (ее результатов), отдельных этапов исполнения контракта;
- по организации включения в реестр недобросовестных исполнителей информации о них;
- по взаимодействию с исполнителем при изменении, расторжении контракта;
- по направлению исполнителю требования об уплате неустоек (штрафов, пеней);
- по участию в рассмотрении дел об обжаловании действий (бездействия) заказчика и осуществлению подготовки материалов для выполнения претензионной работы;
- с 1 января 2015 г. - по планированию и обоснованию закупок.
Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за исполнение обязанностей, которые на них возложены.
Для заказчика одним из актуальных направлений развития контрактной службы может являться разработка порядка осуществления закупок, порядка приемки товаров, порядка взаимодействия структурных подразделений заказчика при осуществлении закупок и других локальных актов в сфере закупок. В них целесообразно раскрыть пошагово сроки и последовательность процедур, действий и решений, осуществляемых и принимаемых контрактной службой в процессе реализации ее полномочий. Данные документы могут быть оформлены как приложения к Положению (регламенту) о контрактной службе.
Объем настоящей статьи не позволяет детально рассмотреть такие вопросы, как создание у одного заказчика нескольких контрактных служб и распределение полномочий между ними либо распределение полномочий между несколькими контрактными управляющими, однако данные вопросы также, безусловно, имеют важное практическое значение и могут быть реализованы в практической деятельности заказчиков.
Выполнение отдельных функциональных обязанностей контрактной службы тесно связано с функциями юрисконсультов (юридических подразделений), таких как: взаимодействие с исполнителем при изменении, расторжении контракта; направление исполнителю требований (претензий) об уплате неустоек (штрафов, пеней), а также о надлежащем исполнении взятых на себя обязательств; участие в рассмотрении дел об обжаловании действий (бездействия) заказчика; разработка проектов контрактов, в том числе типовых контрактов заказчика, типовых условий контрактов заказчика; представительство в судебных органах по делам, вытекающим из споров по осуществлению закупок.
Анализ Типового положения выявил, что законодатель при раскрытии полномочий контрактной службы по осуществлению указанных выше функций ограничился лишь их повтором, не установив определенные условия или требования к их выполнению. Представляется, что разработка типовых условий контрактов, соглашений о расторжении и типовых претензий по их исполнению будет осуществляться юрисконсультами разово, а при изменении судебной практики и законодательства своевременно дорабатываться ими.
На наш взгляд, участие юрисконсультов (юридических подразделений) в исполнении иных функциональных обязанностей контрактной службы противоречит смыслу Федерального закона N 44-ФЗ, предусматривающего разграничение деятельности контрактной службы и юридического подразделения, а также функциям самого юридического подразделения, заключающимся в обеспечении судебной защиты интересов заказчика и юридическом сопровождении его деятельности.
Раскрыв аспекты создания заказчиком контрактной службы, необходимо указать ее особенности.
1. Информация о контрактной службе (контрактном управляющем) размещается в единой информационной системе <14>. Исходя из анализа положений Федерального закона N 44-ФЗ, представляется, что речь идет о контрактной информации. При этом в документации о закрытом аукционе не предусматривается наличие такого рода информации.
--------------------------------
<14> Пункт 12 ч. 1 ст. 50, п. 10 ч. 1 ст. 64, п. 4 ч. 1 ст. 73, п. 8 ч. 6 ст. 83, ч. 2 ст. 85 Федерального закона N 44-ФЗ.
2. Контрактная служба (контрактный управляющий) наравне с заказчиком являются субъектом контроля, в отношении которого контрольные органы осуществляют проверки <15>. Положения Федерального закона N 44-ФЗ предусматривают возможность осуществления раздельных проверок (как плановых, так и внеплановых) в отношении заказчика и контрактной службы.
--------------------------------
<15> Части 2, 4, 13 ст. 99 Федерального закона N 44-ФЗ.
Представляется, что в данной ситуации законодатель целенаправленно производит разделение внутренних и внешних отношений юридического лица, где сотрудники контрактной службы выступают субъектами внутренних отношений заказчика. Однако представляется, что во внешних отношениях, действия контрактной службы должны рассматриваться как действия соответствующего заказчика. Следовательно, необходимо разделить ответственность сотрудников контрактной службы перед заказчиком и ответственность заказчика перед третьими лицами за действия контрактной службы, что также соответствует сложившейся судебной практике в сфере размещения заказов.
Само по себе внимание законодателя к внутренним отношениям заказчика при регулировании его деятельности не случайно. Это дает возможность конкретизировать персональную ответственность его сотрудников за осуществление закупок.
Все больше утверждается в практике российского законотворчества идея ужесточения уголовной ответственности за нарушения в сфере закупок <16>. Сформированные концепции законопроектов устанавливают самостоятельную уголовную ответственность за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств, их хищение при исполнении государственных контрактов, оборонного заказа и т.д.
--------------------------------
<16> Проекты Федеральных законов от 21 января 2013 г. N 208784-6 и от 28 октября 2013 г. N 371176-6. URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/ (дата обращения - 14.01.2014).
В частности, согласно законопроектам хищение бюджетных средств в особо крупном размере (свыше 6 млн. руб.) организованной группой или при исполнении государственного контракта по государственному оборонному заказу будет относиться к особо тяжким преступлениям (наказание в виде лишения свободы на срок от семи до пятнадцати лет). Для целей выявления полного перечня лиц, участвовавших в хищении, предлагается в государственных контрактах предусмотреть обязательства сторон по предоставлению сведений о производителе товаров и основаниях перехода права собственности на товар от субподрядчика к поставщику. Это позволит выявлять всех посредников и сделать вывод об эффективности использования бюджетных средств.
В целях установления ответственности за совершение подобных действий предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормативное определение понятия "неэффективное использование бюджетных средств". В частности, под ним понимается недостижение заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных целями закупок, или достижение заданных результатов с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период.
При этом в зависимости от субъектного состава правонарушения и размера ущерба предусматривается и административная ответственность для должностных лиц, допустивших неэффективное использование бюджетных средств. Предлагается установить такой вид административной ответственности, как дисквалификация и штраф. Также в концепциях законопроектов рассматривалась возможность усиления административной ответственности за нарушения процедур приемки товаров, работ, услуг и за длительное их неиспользование. Данные составы административных правонарушений не были включены в перечень изменений, внесенных в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и вступивших в действие с 1 января 2014 г.
Изменения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечивают соотнесение его положений с Федеральным законом N 44-ФЗ, в том числе предусматривают уточнение признаков и усиление ответственности по ряду существовавших составов административных правонарушений в сфере размещения заказов.
Так, речь идет о нарушении порядка принятия решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществления закупок, ведения реестров контрактов, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), организации электронного аукциона, а также заключения и изменения контракта.
В целом состав административных правонарушений существенно не изменился, но появился новый, предусмотренный ч. 2 ст. 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Объектом данного правонарушения является установленный порядок предоставления информации (сведений) и документов о закупках.
Объективная сторона, состоит в том, что виновный:
- не направляет, несвоевременно направляет информацию, подлежащую включению в реестр недобросовестных поставщиков;
- не представляет, несвоевременно представляет в органы государственной власти информацию (сведения) и (или) документы, подлежащие включению в реестры контрактов, представление которых обязательно в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок;
- представляет, направляет недостоверную информацию (сведения) и (или) документы.
Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется только умыслом.
Субъектами указанных правонарушений являются лица, осуществляющие функции членов комиссии по осуществлению закупок, контрактные управляющие, работники контрактной службы.
На наш взгляд, при составлении должностных регламентов (обязанностей) сотрудников контрактной службы следует, в частности, предусмотреть их персональную ответственность за указанное административное правонарушение, а также раскрыть (указать) в их регламентах (обязанностях) его объективную сторону.
Например, сотрудник контрактной службы отвечает:
- за достоверность представленной информации в отчете об исполнении государственного контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения в единой информационной системе (ч. 11 ст. 94 Федерального закона N 44-ФЗ);
- за внесение изменений в реестр контрактов при поставке товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте (ч. 7 ст. 95 Федерального закона N 44-ФЗ).
Использовать аналогичный подход целесообразно и в отношении иных составов административных правонарушений. При этом заказчику (руководителю контрактной службы) следует более внимательно отслеживать издание новых нормативных правовых актов по контрактной системе, в том числе усиливающих уголовную и административную ответственность.
Попытки введения уголовной ответственности и усиление административной ответственности обусловлены необходимостью повышения профессионализма сотрудников контрактной службы и заказчика, их ответственности за планирование закупок, исполнение контрактов и т.д.
Надеемся, что раскрытый нами подход к администрированию действий контрактной службы поможет достичь целей, поставленных Федеральным законом N 44-ФЗ, а также составить предельно короткое и ясное положение (регламент) о контрактной службе.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.