Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СУЩНОСТЬ СЛУЖЕБНОГО СПОРА, ВОЗНИКАЮЩЕГО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ, КАК РАЗНОВИДНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СПОРА
М.В. ВОРОБЬЕВА
Понятие "служебный спор" является сравнительно новым для российского законодательства о государственной гражданской службе. Впервые его легальное определение было дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). До вступления в силу ФЗ "О государственной гражданской службе" рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством. До настоящего времени трудовым законодательством по-прежнему устанавливаются некоторые особенности регулирования труда на государственной гражданской службе <2>. Так, например, ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что "на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе" <3>.
--------------------------------
<1> ФЗ от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс".
<2> Грабовский И.А., Лиликова О.С. Дисциплинарная ответственность на государственной гражданской службе // Юрист. 2013. N 17. С. 31 - 32.
<3> Трудовой кодекс Российской Федерации (в ред. от 28.12.2013) // ИПС "КонсультантПлюс".
В соответствии со ст. 69 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под индивидуальным служебным спором признаются неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
При этом, принимая во внимание, что отношения на гражданской службе носят публично-правовой характер и являются по своей природе управленческими отношениями, мы будем считать служебный спор одной из разновидностей административно-правовых споров.
В данной статье мы будем анализировать два явления: административно-правовой спор и служебный спор, возникающий на государственной гражданской службе, как общее и частное.
В начале стоит отметить, что само понятие "спор" довольно часто встречается в российском законодательстве, регулирующем различные вопросы.
Так, например, в ст. 370 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривается право профессиональных союзов принимать участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, а также с изменениями условий труда.
В ст. 64 Земельного кодекса Российской Федерации <4> регулируется порядок рассмотрения земельных споров.
--------------------------------
<4> Земельный кодекс Российской Федерации (в ред. от 28.12.2013) // ИПС "КонсультантПлюс".
Статьей 446 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации <5> предусматривается возможность возникновения преддоговорных споров.
--------------------------------
<5> Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (в ред. от 27.06.2012) // ИПС "КонсультантПлюс".
Кроме того, в ст. 1248 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации <6> регулируется порядок разрешения споров, связанных с защитой интеллектуальных прав.
--------------------------------
<6> Гражданский кодекс Российской Федерации, часть четвертая (в ред. от 23.07.2013) // ИПС "КонсультантПлюс".
Анализируя понятие сущности любого явления, стоит иметь в виду, что сущность (лат. essentia) представляет собой смысл вещи, то есть, что она есть сама по себе, в отличие от всех других вещей и в отличие от изменчивых, под влиянием тех или иных обстоятельств, состояний вещи <7>.
--------------------------------
<7> Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 132.
При этом, следует, на наш взгляд, принимать во внимание, что многие авторы, анализируя понятие административно-правового спора, относят споры к административно-правовым, исходя из того, что его регулируют нормы административного права, другие, наоборот, рассматривают административно-правовой спор как разновидность правового или социального конфликта, третьи рассматривают административно-правовой спор с точки зрения состава субъектов данного правоотношения.
Так, например, представляет интерес точка зрения Н.Ю. Хаманевой. По ее мнению, административно-правовой спор - это разновидность юридического конфликта, основными характеристиками которого является возникновение их в сфере управления, особое положение его субъектов и специальный порядок их разрешения <8>.
--------------------------------
<8> Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. N 11.
Г. Диков полагает, что под административно-правовым спором следует признавать спор между частным лицом и государством, инициатором судебного рассмотрения которого является частное лицо <9>.
--------------------------------
<9> Диков Г. Распределение компетенции в сфере судебного контроля за деятельностью администрации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2.
Совсем противоположная точка зрения по вопросу состава субъектов служебных споров у Ж.Н. Машутиной. Она утверждает: "Странным было бы утверждение, что административный орган, уполномоченный государством на совершение властных действий, на властные веления в отношении гражданина, спорит в суде с этим гражданином относительно правомерности или неправомерности своего действия или веления" <10>.
--------------------------------
<10> Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 100.
А.А. Демин также полагает, что в процессе реализации компетенции органа управления спор не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования <11>.
--------------------------------
<11> Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд-во. УДН, 1987. С. 37 - 38.
Многие авторы, анализируя понятие административно-правового спора, подчеркивают, что основным элементом в данных правоотношениях, в первую очередь, будет являться наличие разногласий между субъектами правоотношений.
Так, например, Д.М. Чечот отмечает, что сущность административного спора состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно-правового отношения <12>.
--------------------------------
<12> Чечот Д.М. Административная юстиция. Ленинград, 1973. С. 74.
Кроме того, Д.М. Чечот указывает, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права <13>.
--------------------------------
<13> Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 53.
Ю.Н. Старилов определяет административный спор как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав <14>.
--------------------------------
<14> Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей <15>.
--------------------------------
<15> Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.
Например, Ю.А. Попова определяет административный судебный спор как правовой конфликт, возникающий между субъектами публично-правовых, иных административных правоотношений по поводу законности принятых нормативно-правовых актов, действий решений органов публичной власти и их должностных лиц по отношению к гражданину (группе граждан) либо к другому субъекту административных правоотношений <16>.
--------------------------------
<16> Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002. С. 32.
Кроме того, по мнению А.Б. Зеленцова, административный спор возникает главным образом как конфликт, вызванный неисполнением обязанностей и нарушением субъективных прав в результате совершения действий и издания правовых актов управления, правомерность которых вызывает сомнение, ибо их несоответствие закону, как правило, неочевидно, явно не выражено <17>.
--------------------------------
<17> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009. С. 28.
Вместе с тем, по мнению Д.Б. Миннигуловой, содержанием индивидуального служебного спора является несогласие государственного гражданского служащего с правильностью применения законодательства о государственной гражданской службе и условий служебного контракта <18>.
--------------------------------
<18> Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 22 - 24.
Стоит также, на наш взгляд, отметить, что в ст. 69 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определение индивидуального служебного спора также сформулировано, главным образом, основываясь на субъектном составе данных правоотношений. Законодатель подчеркивает, что служебный спор может возникнуть между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе.
Неуместно, на наш взгляд, спор определять через категорию "конфликт", поскольку термин конфликт (лат. conflictus) означает столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений, спор, грозящий осложнениями <19>.
--------------------------------
<19> Словарь иностранных слов в русском языке. М.: Юнвес, 1996. С. 396.
Конфликт в философском смысле - это стадия развития противоречия.
По нашему мнению, целесообразно по данному вопросу придерживаться точки зрения Е.Б. Лупарева. Он полагает, что конфликт не может быть конструктивным по отношению к его субъектам. Возможны случаи, когда на одном из этапов развития конфликта стороны могут прийти к конструктивному решению, избегнув дальнейшей конфронтации. Спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, то есть определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный окрас <20>.
--------------------------------
<20> Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции. М., 2002. С. 242.
Таким образом, обобщая все вышеизложенное, мы будем придерживаться точки зрения о том, что служебный спор не является по своей сущности конфликтом. Конфликт может быть предпосылкой возникновения спора, но не любой административный спор развивается на базе конфликта. Реакции субъектов конфликта на действия друг друга могут выражаться как в правовых рамках, так в том числе и неправовых формах, которые могут обладать определенной степенью общественной опасности, тогда говорить о конструктивном административно-правовом служебном споре вряд ли возможно.
При этом нельзя забывать о том, что в ФЗ "О государственной гражданской службе" наряду с понятием "индивидуальный служебный спор" встречается понятие "конфликт интересов на государственной гражданской службе".
В соответствии со ст. 19 ФЗ "О государственной гражданской службе" под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Принимая во внимание, что у этих двух явлений разные основания возникновения, представляется, что на первой стадии конфликт интересов не будет являться служебным спором.
Вместе с тем при разрешении конфликта интересов решение, связанное и изменением должностного или служебного положения, гражданский служащий вправе обжаловать в суд или в комиссию по служебным спорам, в таком случае на этой стадии возникает уже служебный спор.
Таким образом, проанализировав все представленные выше позиции, можно сделать вывод, что в большинстве позиций сущность, т.е. основной характерный признак любого служебного спора как разновидности административно-правового спора проявляется в наличии разногласий между субъектами административных правоотношений по вопросу различного понимания ими своих прав и обязанностей, а также применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебном контракте, правовом статусе гражданского служащего, действий или решений должностных лиц, при этом разногласия у сторон могут возникнуть в том числе по вопросу соответствия применяемых нормативных правовых актах актам более высшей юридической силы, т.е. по вопросу их законности.
Мы будем придерживаться аналогичной точки зрения по вопросу сущности административно-правовых споров.
Согласно Толковому словарю русского языка Т.Ф. Ефремовой разногласие - это отсутствие единства во мнениях, взглядах вследствие несходства мнений, интересов либо отсутствие согласованности, соответствия <21>.
--------------------------------
<21> Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000. С. 124.
В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под разногласием понимается отсутствие согласия из-за несходства во мнениях, взглядах <22>.
--------------------------------
<22> Ожегов С.И. Словарь русского языка. 22 изд. М., 1990. С. 198.
При этом стоит также отметить, что в законодательстве Российской Федерации спор также чаще всего определяется через категорию "неурегулированные разногласия".
Например, определение индивидуального и коллективного служебного спора (ст. ст. 381 и 398 Трудового кодекса Российской Федерации), определение служебного спора в органах внутренних дел (ст. 72 Федерального закона от 30.11.2011 N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), определение индивидуального служебного спора (ст. 69 Федерального закона "О государственной гражданской службе"), определение коллективного трудового спора (ст. 2 Федерального закона от 23.11.1995 N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров").
Так, например, ст. 398 Трудового кодекса Российской Федерации содержит определение коллективного трудового спора, под которым понимаются неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов.
Обобщая имеющиеся доктринальные и законодательные понятия, служебный спор как разновидность административно-правового спора, на наш взгляд, можно определить как разногласия, возникающие в публичной сфере управления, а именно на государственной гражданской службе, между представителем нанимателя и гражданским служащим по вопросам, связанным с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением или прекращением, а также по вопросам, связанным с правовым статусом гражданского служащего, которые могут разрешаться самостоятельно гражданским служащим или с участием его представителя с представителем нанимателя органом по рассмотрению служебных споров или судом.
На основании сформулированного определения можно выделить следующие характерные признаки служебного спора как разновидности административно-правового служебного спора:
1. Служебные споры возникают в публичной сфере, связанной с реализацией государственно значимых интересов, а именно на государственной гражданской службе, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
2. Сторонами служебного спора являются представитель нанимателя и гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе.
3. Специфический объект административно-правового служебного спора - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
4. Административно-правовым служебным спором признаются несогласия, которые должны быть оформлены документально, о которых доведено до сведения самого государственного органа, где проходит службу гражданский служащий, также доведено до сведения представителя нанимателя или заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
5. Административно-правовые служебные споры разрешаются в особом порядке следующими органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров:
1) комиссией государственного органа по служебным спорам;
2) судом.
В заключение стоит сказать о том, что нельзя рассматривать служебный спор как разновидность административно-правового спора отдельно от самих административно-правовых правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе. Сущность, содержание служебного спора неразрывно связаны с той сферой, а именно со сферой государственного управления, в которой они возникают. Служебный спор показывает, как нормы материального права могут на практике пересекаться с нормами процессуального права.
В этой связи представляется, что правовое регулирование служебных споров на государственной гражданской службе должно быть более детальным, а сама процедура их разрешения более прозрачной и открытой.
Список использованной литературы
1. Грабовский И.А., Лиликова О.С. Дисциплинарная ответственность на государственной гражданской службе // Юрист. 2013. N 17.
2. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд-во. УДН, 1987.
3. Диков Г. Распределение компетенции в сфере судебного контроля за деятельностью администрации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2.
4. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.
5. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009.
6. Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.
7. Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции. М., 2002.
8. Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974.
9. Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 7.
10. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.
11. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
12. Словарь иностранных слов в русском языке. М.: Юнвес, 1996.
13. Философский энциклопедический словарь. М., 1989.
14. Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. N 11.
15. Чечот Д.М. Административная юстиция. Ленинград, 1973.
16. Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.