Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОДХОДОВ К ВВЕДЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕГУЛЯЦИЙ В ЭКОНОМИКЕ
Е.А. ГОРОДЕЦКАЯ
Государство и создаваемые им органы, будучи инструментом реализации воли народа как единственного источника власти, призваны приумножать общественное благо и создавать максимально благоприятную для жизни среду. Предоставление общественных благ осуществляется государством не только непосредственно, но и путем создания наиболее благоприятных (в идеале) условий для производства этих благ частноправовыми субъектами.
К общественным благам в чистом виде исследователи относят законодательство и государственное управление <1>. Государственное управление в целом и государственное регулирование как один из основных видов его реализации являют собой использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономической политики государства, повышения уровня общественного и частного благосостояния.
--------------------------------
<1> См.: Мигин С. Властные полномочия и государственные услуги // Общество и экономика. 2009. N 8-9. С. 179 - 186.
Инструментарием государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности общества являются регуляции, которые представляют собой "нормативные модели или правила поведения экономических агентов, вводимые государством для того, чтобы достичь тех или иных целей государственной политики" <2>. Регуляции принято разделять на экономические, направленные на повышение эффективности использования ресурсов, и социальные. Социальные регуляции применяются в сферах охраны окружающей среды, охраны труда, защиты прав потребителей, защиты трудовых прав. Регуляции от других правовых институтов отличает исключительно целенаправленный характер их формирования, сравнительно короткий период появления результатов вводимых регуляций, а также довольно высокая коррупционная опасность использования данного инструментария. Как отмечает В.Л. Тамбовцев, регуляции всегда есть результаты более или менее последовательной и полной реализации процедур институционального проектирования <3>.
--------------------------------
<2> Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики. М., 2010. С. 8.
<3> См.: Тамбовцев В.Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. N 3. С. 82 - 94.
Между тем далеко не всегда вводимые государством регуляции своим результатом имеют производство или создание условий для производства необходимого количества общественных благ. Причин тому может быть несколько: ограниченная рациональность всех участников политического процесса, отсутствие необходимых специальных познаний, в том числе относительно законов, по которым функционирует регулируемая сфера, трудности в изложении регуляций и их последующем понимании субъектами регулирования (можно назвать их трудностями перевода). Все это обусловливает порой существенные расхождения между заявляемыми целями и полученными результатами от введения регуляций.
При этом не следует забывать и о том, что результатом вышеописанного расхождения могут быть и преднамеренные действия политических и экономических агентов. Чиновники могут использовать новые регуляции для собственного обогащения и коррупционных проявлений, а недобросовестные политики - как средство борьбы с конкурентами или создания условий для необходимого уровня спроса на те или иные товары и услуги. В таком случае истинные цели введения и реализации тех или иных регуляций могут быть очень близки к достигнутым вредным для общества результатам, однако они ни при каких обстоятельствах не будут доведены до сведения общественности.
Основатель экономической теории регулирования Дж. Стиглер обосновывал идею о том, что регуляции разрабатываются, вводятся и применяются в первую очередь для предоставления выгод различным отраслям <4>. Потребность экономических агентов в установлении таких правил игры, которые будут способствовать максимизации их прибыли, рождает спрос на регуляции. Помимо коррупционной заинтересованности недобросовестных чиновников и политиков интерес указанных лиц в установлении желанных для предпринимателей регуляций обусловлен и некоторыми гарантиями поддержки этого сегмента электората на следующих выборах в случае введения нужных для них регуляций.
--------------------------------
<4> См.: Stigler G. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. Vol. 2. P. 3 - 21.
Безусловно, введение таких регуляций способно принести широкомасштабный экономический эффект, включая и повышение уровня налоговых поступлений в бюджет. Однако не исключена и вполне вероятна ситуация, когда регуляции в экономике оказываются направленными не на компенсацию провалов рынка, а на "обеспечение перераспределения доходов в пользу отдельных отраслей в обмен на их финансовую и политическую поддержку" <5>.
--------------------------------
<5> Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики. С. 35.
Для своевременного распознавания таких скрытых "мин" на экономическом и правовом поле необходима разработка эффективного механизма предварительной проверки проектов нормативных актов как на предмет их коррупциогенности, так и на предмет их экономической эффективности. Применяемый в Российской Федерации Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и проектов нормативных правовых актов" уже неоднократно доказал свою эффективность. Однако введение проверки нормативных актов и их проектов еще и на предмет экономической эффективности позволит сделать этот механизм полноценным и всеобъемлющим. При этом необходимо исследовать предпосылки и причины возникновения необходимости в тех или иных конкретных регуляциях, а также обосновывать посредством сравнительного анализа наиболее предпочтительные и эффективные типы правил. Наиболее эффективными регуляциями должны признаваться те, которые наиболее желательны для общества <6>, а в качестве основного принципа должен признаваться принцип "эффективность vs справедливость" <7>. В данной связи ученые предлагают расширить эффективность до социальной эффективности.
--------------------------------
<6> См.: Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики. С. 11.
<7> См.: Posner R. Theories of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1974. Vol. 5. P. 335 - 358.
В целях обеспечения предсказуемости административно-правового воздействия государства на экономику, его качественности и позитивности административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования - правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной экономической политики и соблюдения общественного интереса. На этом пути, безусловно, возникнет масса препятствий, среди которых Д.С. Норт указывал на такую угрозу для введения социально-эффективных регуляций, как опасность для политиков задеть интересы сильных политических группировок. Он, в частности, отмечал: "Даже если правители захотят принимать законы, руководствуясь соображениями эффективности, интересы самосохранения будут диктовать им иной образ действий, поскольку эффективные нормы могут ущемить интересы сильных политических группировок" <8>.
--------------------------------
<8> Норт Д.С. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 72.
В настоящее время российские исследователи уже сформулировали и обосновали методику экономического анализа осуществимости нормативных актов, предусматривающую проведение количественного и качественного анализа нормативного акта. Данная методика позволяет составить прогноз тех издержек разрешаемых, запрещаемых или предписываемых действий <9>, которые будут понесены государством и участниками рынка при введении новых регуляций. В рамках данной методики исследователи предлагают, помимо качественных и количественных издержек, определять издержки идентификации нормируемой ситуации, издержки идентификации действий, издержки идентификации факта нарушения нормы, издержки выбора и применения санкций, что позволяет говорить о целостном и высокоэффективном характере данных разработок.
--------------------------------
<9> См.: Тамбовцев В.Л. Право и экономическая теория. М., 2005. С. 171 - 172.
В настоящее время исследователями уже доказана полезность проведения экономического анализа для осуществления правовых реформ и продуктивность нормативного экономического анализа права. В свою очередь, теории институциональных изменений убедительно доказывают экономическую неэффективность значительной части актов законодательства с точки зрения развития экономики, максимизации богатства и благосостояния граждан. Как отмечает Л.Я. Косалс, зачастую законодательные органы принимают не законы, обобщающие опыт реальной жизни, потребности общества, а административные распоряжения, отражающие интересы тех или иных влиятельных групп. Население относится к такого рода нормативным актам не как к нормам, выработанным обществом в лице своих представителей, которым нужно следовать, а как к внешним бюрократическим запретам. Такие нормы, по мнению российского ученого, люди без всяких угрызений совести обходят, когда им это выгодно, и экономическая деятельность уходит "в тень".
Одновременно представляется необходимым и оправданным введение в законодательство требований о проведении общественной экспертизы проектов нормативных актов, которая позволит выявить заложенные в акте предпосылки чрезмерного регулирования, а также регуляции, вводимые с целью не допустить на тот или иной рынок новичков, закрепив и гарантировав тем самым преимущественное положение уже функционирующим на рынке участникам. "Как показывает опыт осуществления политики дерегулирования в экономически развитых странах, практически повсеместно компонентом ее содержания, наряду с исключением неэффективных регуляций, является упорядочение процедур формирования регулирующих правил" <10>. Анализ опыта внедрения такого рода процедур свидетельствует о высокой эффективности вовлечения в различной форме в процесс разработки регуляций будущих адресатов вводимых правил: населения и экономических агентов. В.Л. Тамбовцев называет это принципом соучастия и отмечает его экономическую полезность, поскольку такие меры позволяют привлечь к разработке регулирующих правил новую информацию, имеющую, по его словам, частный и неявный характер. Именно от самих адресатов вводимых регуляций возможно получить данные об их предпочтениях и, следовательно, сделать прогноз возможной эффективности новых регуляций, а также услышать оценки издержек следования правилам от самих экономических агентов.
--------------------------------
<10> Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики. С. 98.
Как представляется, жизнеспособным и эффективным будет следующий механизм. Проекты нормативных правовых актов и проекты законов, которые направлены на государственное регулирование предпринимательской деятельности, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, должны размещаться на официальном веб-сайте органа государственной власти - разработчика проекта нормативного правового акта, либо опубликовываться в печатных средствах массовой информации, либо доводиться до всеобщего сведения иным способом. В контексте данных предложений необходимо отметить, что опыт подобного подхода к порядку введения новых регуляций в экономике существует в РФ, на Украине, где данный порядок определен на подзаконном уровне. В Молдове такой механизм применяется в соответствии с Законом РМ "Об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности".
В Казахстане Законом "О нормативных правовых актах" установлено, что центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения. Пояснительная записка к проекту нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства, должна содержать результаты расчетов, подтверждающих снижение и (или) увеличение затрат субъектов частного предпринимательства в связи с введением в действие нормативного правового акта, т.е. оцениваются издержки адресатов регуляций. Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, подлежат обязательному опубликованию (распространению) в средствах массовой информации, включая веб-сайты, в общедоступных телекоммуникационных сетях до их рассмотрения соответствующим органом или на заседании экспертного совета. Кроме того, в настоящее время на рассмотрении законодательного органа Киргизской Республики находится проект закона "Об оптимизации нормативной базы регулирования предпринимательской деятельности", который, в частности, в ст. 3 закрепляет необходимость проведения анализа регулятивного воздействия нормативного акта, под которым понимается осуществленное на основе оценки затрат и выгод обоснование необходимости принятия нормативного правового акта и анализа последствий для предпринимательской деятельности, включая обеспечение соблюдения прав и интересов предпринимателей и государства, а также его соответствие целям политики регулирования и принципам указанного Закона.
В Австралии, например, при принятии решения о введении новой регуляции обязательным является сравнение методом "затраты - результат" всех возможных инструментов регулирования, которые предполагается ввести в сфере экономики. В США действует Закон об административной процедуре, согласно которому, в частности, неотъемлемым этапом в подготовке ведомственных положений (правил) является так называемое обращение к общественности. Согласно требованиям Закона планирующее ввести новые правила ведомство должно обратиться к общественности с предложением высказать свои замечания и предложения относительно сути вводимых правил.
Введение подобного механизма обсуждения общественностью нормативных актов до их принятия позволит повысить открытость, прозрачность административной деятельности. Именно этот фактор исследователи называют в качестве определяющего для становления системы эффективного политико-административного управления. Без него "любая система становится потенциальным источником коррупции, злоупотреблений, а реальная ответственность чиновников сводится к нулю" <11>. В новой управленческой парадигме, построенной на принципах социальной эффективности, открытому характеру управленческой системы и развитию механизма обратной связи должна отводиться особая роль.
--------------------------------
<11> Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, О.В. Сморгунова. М., 2004. С. 139.
Введение экономического анализа и общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов будет способствовать и большей их исполняемости, поскольку то решение, которое принимается путем широкого обсуждения и учитывает предложения и возражения адресатов новых регуляций, трансформируется из решения только государственного органа в решение, принятое всеми сообща. Необходимо учитывать и психологические аспекты, ведь свое решение критиковать гораздо труднее, чем то правило, которое без обсуждения спущено сверху в народ. Как утверждал Ю. Эльстер, чтобы быть социальными, нормы должны разделяться другими людьми и в какой-то мере опираться на одобрение или неодобрение ими того или иного типа поведения <12>.
--------------------------------
<12> См.: Эльстер Ю. Социальные нормы и экономическая теория // Thesis. 1993. Т. 1. Вып. 3. С. 73.
Вводя новые регулирующие механизмы и вмешиваясь в свободное функционирование рынка, государство должно пронизывать содержание новых регуляций двумя целями: ликвидация существующих провалов рынка и наличие конкретной социальной цели. Основным постулатом для разработчиков проектов нормативных актов, устанавливающих новые регуляции в сфере экономики, должен стать тезис о том, что государственное регулирование должно быть не просто эффективным, но наиболее эффективным средством для достижения конкретной цели экономической политики. При этом решение, принимаемое вводящим регуляции органом государственной власти, должно быть не только эффективным по соотношению затрат и результатов, но и, по выражению В.Л. Тамбовцева, обеспечивать "чистый общественный выигрыш".
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.