Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ СОДЕРЖАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
А.Ю. МЕЛЕХОВА
В Российской Федерации на современном этапе реформирования публично-правовой сферы большое значение придается многообразию форм государственно-управленческой деятельности, гарантирующих гибкость государственного управления. Это в первую очередь выражается в возможности государства выбирать средства и способы, позволяющие наиболее эффективно решать задачи, стоящие перед ним.
Сегодня в управленческой практике применение односторонних властных средств нередко оказывается неэффективным, а в условиях действия принципа индивидуальной свободы даже невозможным. Тем самым императивный метод правового регулирования (метод властных предписаний), характерный для отраслей публичного права, постепенно уступает свои позиции методу диспозитивному (основанному на равенстве субъектов, их самостоятельности при вступлении в правоотношения, ответственности по своим обязательствам и др.), что в большей степени отвечает задачам построения гражданского общества. В тех сферах, где ранее допускалось принятие решений только в административно-командном порядке, сегодня предоставляется возможность решать конкретные вопросы на началах равенства сторон; поощряется активное участие как управляющего, так и управляемого субъектов, а следовательно, очевидна необходимость сочетания договорных начал с административно-властными мерами. В этой связи большой интерес вызывает вопрос формирования четкого представления о такой форме административно-правовой деятельности, как административный договор.
Познание правовой природы указанной формы административно-правовой деятельности невозможно без исследования ее содержания. В философской литературе принято считать, что понятие, включающее в себя указание на элементы и процессы, образующее явление, есть понятие его содержания. В гражданском праве под содержанием договора понимают совокупность его условий, определяющих состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения <1>. По мнению В.В. Иванова, "содержание договора в той или иной мере непосредственно определяется законодательством либо формируется с учетом положений нормативных актов" <2>. Однородную позицию занимает Ш.В. Калабеков, который считает, что содержание договора составляют элементы соглашения, которыми являются как условия, непосредственно сформулированные контрагентами (или одной из сторон договора), так и условия, содержащиеся в нормах законодательства, относящиеся к конкретному договору <3>. В контексте рассматриваемого нами явления - административного договора И.Ю. Синдеева указывает на то, что "содержание административного договора как соглашения составляет совокупность согласованных его сторонами условий, в которых закрепляются права и обязанности контрагентов, составляющие содержание договорного обязательства" <4>. Д.Н. Бахрах и Ю.Н. Старилов различают в содержании административно-правового договора две стороны: материальную (фактическую) - поведение субъектов и юридическую - субъективные права и обязанности <5> (аналогичную позицию занимает И.А. Остапенко <6>). Поскольку сущностью административного договора является соглашение сторон, основанное на согласовании воль (субъективный элемент) и волеизъявлений (объективный элемент), содержание административного договора, на наш взгляд, представляет собой:
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право: Учебник. Т. 2 / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1993. С. 49.
<2> Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 16.
<3> Калабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: Дис. ... к.ю.н. М., 2003. С. 8.
<4> Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 39.
<5> Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. М., 1993. С. 19; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 408.
<6> Остапенко И.А. Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления: Монография. Волгоград, 2010. С. 111.
- в узком смысле совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон (в индивидуальном административном договоре) либо административно-правовые нормы (в нормативном административном договоре);
- в широком смысле совокупность элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников (сторон), формы, условий договора (определяющих состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения, прерогативных полномочий государственно-властного субъекта), а также процессуально-правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно-договорных правоотношений.
В контексте рассматриваемого нами явления полагаем, что объектом административного договора являются общественные отношения, урегулированные административно-правовыми нормами в процессе заключения и исполнения административного договора.
Под предметом административного договора одни авторы понимают "...различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации" <7>. Другие полагают, что "предметом административного договора являются права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной (публичной) функции" <8>. Третьи высказывают предположение о том, что "предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом" <9>. Полагаем, что целесообразнее под предметом административного договора понимать организационно-управленческие действия (вопросы управления и саморегулирования) органов государственного управления в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интереса.
--------------------------------
<7> См., напр.: Остапенко И.А. Указ. соч. С. 110.
<8> См., напр.: Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: Дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 108 - 109.
<9> См., напр.: Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. ... к.ю.н. Воронеж. 2002. С. 90.
Цель административного договора - достижение общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства. Иными словами - регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса. Частный интерес (ведомственный или личный) не отрицается, но играет вторичное значение по отношению к публичному.
Состав участников административного договора обусловлен его юридической природой: одна из сторон договора всегда государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями). Другой стороной может быть любое частное лицо (физическое или юридическое) либо иной орган публичной власти. Для отдельных договоров могут быть характерны конкретные установленные законом участники. В ряде случаев закон может устанавливать ограничения (запреты) на участие в договоре лиц с определенным статусом (например, иностранцев). В рассматриваемом контексте мы склонны согласиться с мнением С.Н. Махиной, которая всех субъектов управленческого процесса предложила поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей <10>. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями (Правительство РФ, органы исполнительной власти РФ и т.д.) - это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие (физические, юридические лица, не наделенные властными полномочиями в сфере управления, общественные организации), - управляемая сторона. Третью группу составляют субъекты, чей административно-правовой статус позволяет выступать в одних административно-правовых отношениях в качестве управляющей, а в других - в качестве управляемой стороны (должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов исполнительной власти).
--------------------------------
<10> Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 52 - 53.
В зависимости от сферы общественных отношений и их правового регулирования в теории административного права различают две категории субъектов административного договора: коллективные и индивидуальные. Коллективными субъектами административно-договорных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого, целого публично-правового образования <11>. Индивидуальные субъекты - это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Ю.Н. Старилов к индивидуальным субъектам относит также государственных служащих или должностных лиц <12>. Налицо особый субъектный состав административно-договорных правоотношений, административно-правовой статус которых включает в себя: наличие у сторон рассматриваемого договора административной правосубъектности - возможности быть участником административно-правовых отношений; допустимость возникновения административно-договорных правоотношений.
--------------------------------
<11> См., напр.: Бахрах Д.Н. Административные договоры // Административное право России. М., 1996. С. 23.
<12> См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 426.
В общей теории права под правосубъектностью традиционно понимается способность иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности <13>. Она включает в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Указанные правовые категории, применяемые в различных отраслях права, имеют свое содержание, зависящее от особенностей правового регулирования.
--------------------------------
<13> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.
Административная правоспособность - это вид общей правоспособности субъекта права, который представляет собой потенциальную возможность субъекта воспользоваться установленными для него административно-правовыми нормами правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. Административная дееспособность - это практическая способность реализации административной правоспособности в рамках конкретных административно-правовых отношений. Административная деликтоспособность - это возможность субъекта административного права принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т.е. способность претерпевать отрицательные последствия совершенного правонарушения. Ряд авторов полагают, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора ответственность сторон может носить также и гражданско-правовой характер <14>. Ю.Н. Старилов указывает на то, что административные договоры должны включать экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения <15>.
--------------------------------
<14> См., напр.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 85.
<15> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 429.
Относительно формы рассматриваемого договора можно сделать вывод о том, что большинство авторов, в силу значимости последнего, рассматривают обязательность письменной формы административного договора. Полностью разделяем точку зрения С.В. Курчевской, которая полагает, что "ввиду того, что результат заключения договора имеет публичное значение, влечет за собой последствия не только (и не столько) для самих участников договора, а в первую очередь для определенных слоев общества, в чьих интересах собственно такой договор и заключается, было бы правильным отказаться от возможности сторон самостоятельно определять форму договора" <16>. Считаем, что разработка обязательных типовых форм административного договора на законодательном уровне будет свидетельствовать об особой значимости административно-договорных правоотношений, а также об ограничении права усмотрения сторон при формировании условий договора.
--------------------------------
<16> Курчевская С.В. Указ. соч. С. 99.
Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Условия, присущие административному договору (так называемые прерогативные полномочия государственно-властного контрагента: возможность осуществлять контроль за деятельностью другой стороны по договору, в одностороннем порядке вносить изменения в договор или отказаться от него, налагать санкции на контрагента за нарушения или неисполнение договорных обязательств). Далее - условия, формулируемые органом публичной власти, которые другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. Затем условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. И наконец, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.
Необходимо отличать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, так как последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах (статьях) того или иного нормативного акта. В этой связи полагаем, что действия по заключению, исполнению, изменению и расторжению административного договора целесообразно максимально регламентировать на законодательном уровне. При этом необходимо использовать общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством и касающиеся: формы договора; случаев его недействительности; сроков, устанавливаемых в договоре; участников договора и их административно-правового статуса; исполнения договора; обеспечения исполнения обязательств, определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; изменения и расторжения договора.
В действующем российском законодательстве единая концепция административно-договорного регулирования пока отсутствует. Отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения рассматриваемого нами договора регулируются материальными и процессуальными нормами. Совокупность указанных норм необходимо рассматривать в качестве отдельного института административного права.
В настоящей статье мы попытались, не претендуя на полноту и бесспорность суждений, обозначить основные концептуальные аспекты содержания административного договора. По существу, это приглашение к дальнейшим научным разработкам, ориентированным на развитие теории административно-правового договора, совершенствование законодательства об административном договоре и практики его применения.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.