Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОКУРОРА ОБ ОТКАЗЕ В ВОЗБУЖДЕНИИ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
Н.В. СУБАНОВА
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях существенно обновил и систематизировал нормативный материал, составляющий институт административной ответственности. Если советским административным законодательством поводы и момент возбуждения дела об административном правонарушении практически не регламентировались, то КоАП РФ они достаточно детально урегулированы (гл. 28 КоАП РФ).
В ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. В том числе в соответствии с ее п. п. 2, 3 такими поводами являются:
- поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. ст. 14.12, 14.13 КоАП).
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Прокурор в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Соответствующее определение подведомственности прокурора при возбуждении дел об административных правонарушениях традиционно <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; ст. ст. 23, 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР".
В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел (ч. 1 ст. 28.4 КоАП). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.24, ч. 2 ст. 7.31, ст. ст. 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ч. 1 ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП, возбуждаются только прокурором. Названный перечень постепенно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 12 раз). В этом случае статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению контролирующего органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер <2>, определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам <3>.
--------------------------------
<2> О характере компетенции органов исполнительной власти. См.: Тихомиров Ю.Л. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 415.
<3> Оценка исключительных полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях определенных категорий в качестве ему несвойственных уже давалась в литературе. См., напр.: Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. 2007. N 10. С. 17 - 19.
Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Отказ в возбуждении дела - итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, - определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. ст. 24.4, 29.12 КоАП). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование "постановление".
Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров.
На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении дел об административных правонарушениях, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП.
Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров.
Если вопросу возбуждения прокурором дела об административном правонарушении посвящено значительное число публикаций <4> и методических разработок <5>, то процессуальный аспект отказа прокурора в возбуждении дела об административном правонарушении практически не исследовался.
--------------------------------
<4> См., напр.: Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. С. 13 - 16; Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10. С. 6 - 10.
<5> См., напр.: Методические рекомендации "Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях", утв. письмом заместителя Генерального прокурора РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004.
На практике прокуроры городов и районов зачастую неадекватно толкуют нормы КоАП и Закона о прокуратуре применительно к отказу в возбуждении дела об административном правонарушении.
Вопреки требованиям закона, определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, при наличии материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, прокуроры не выносят. Например, в прокуратуру одного из районов Кемеровской области поступила жалоба гр-на П. о неправомерных действиях сотрудника ГИБДД по изъятию путевого листа и талона технического осмотра автотранспортного средства с требованием привлечения должностного лица к административной ответственности по ст. 12.35 КоАП "Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию" (возбуждение таких дел отнесено к исключительной компетенции прокурора). Заместитель прокурора района отказал в удовлетворении жалобы без вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (которое было вынесено лишь после обращения заявителя в прокуратуру субъекта Федерации).
Существует и обратная практика: прокуроры выносят определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях без учета исчерпывающе перечисленных КоАП случаев, когда их составление необходимо (т.е. без материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП). Так, определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях выносятся по материалам самостоятельно запланированных и проведенных прокурорских проверок (т.е. по причине непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения).
Бывают случаи вынесения определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, не перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП. В этих случаях прокурор, как представляется, подменяет деятельность административно-юрисдикционных органов, тем самым принимая на себя риск обжалования принятого решения.
Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП.
Исходя из ст. 30.1 КоАП, определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. ст. 30.4 - 30.8 КоАП.
Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. N 200), которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает.
Кроме того, нельзя не заметить, что эта ситуация - лишь одна из сторон проблемы отсутствия надлежащего учета дел об административных правонарушениях, возбуждение которых относится к исключительной компетенции прокуроров.
В настоящее время статистический отчет "О работе прокурора" по форме "П" предусматривает лишь показатели общего количества вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях (ст. 28.4 КоАП); количества лиц, привлеченных органами административной юрисдикции к административной ответственности по постановлениям прокурора; количества рассмотренных с участием прокурора дел об административных правонарушениях (в том числе, возбужденных прокурором); общие количественные показатели опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях и последующих решений по жалобам; показатели количества возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП, и наказанных по этим постановлениям лиц.
В этой связи целесообразным представляется дополнение прокурорской статистики по форме "П" показателями количества вынесенных постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.