Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Налоговое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НАЛОГОВЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: ПРИЧИНЫ ВЫДЕЛЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ
О.А. БОРЗУНОВА
Налоговый процесс: два подхода
Принятие Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) положило начало формированию налогового процесса как особого, самостоятельного института налогового права. До принятия НК РФ налогово-процессуальные нормы находились в зачаточном, нормативно не оформленном состоянии. Вместо четко структурированного института мы имели несколько разрозненных, плохо увязанных между собой нормативных предписаний. По мнению многих авторов, именно осуществление кодификации в налоговом праве и достижение необходимого уровня законодательной регламентации налоговых правоотношений позволило говорить о появлении сравнительно новых институтов в налоговом праве, а именно о "налоговом процессе", включающем в себя, в частности, "разнообразные материальные и процессуальные налогово-правовые нормы, призванные гарантировать выявление и надлежащий порядок реализации налоговых обязательственных и деликтных отношений" <1>.
--------------------------------
<1> Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2003. С. 307.
Правда, продолжающаяся кодификация налогового права, принятие более двухсот законов о внесении изменений в НК РФ позволяют более расширительно смотреть на институт налогового процесса. В связи с этим можно говорить о налоговом процессе в широком и узком смысле.
В узком смысле налоговый процесс надо рассматривать как процесс реализации налоговых норм в практике деятельности налоговых органов. Большинство ученых рассматривают налоговый процесс именно в таком смысле, включая или исключая из его содержания те или иные институты <2>.
--------------------------------
<2> См.: Староверова О.В., Эриашвили Н.Д. Налоговый процесс: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Н.М. Коршунова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004; Налоговые процедуры: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Норма, 2008; Глазунова И.В. О понятии налогового процесса // Финансовое право. 2005. N 7.
В широком смысле налоговый процесс помимо осуществления налогового контроля, учета налогоплательщиков, привлечения к ответственности и обжалования документов и действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц включает также налоговый правотворческий процесс, т.е. деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по принятию, изменению и отмене законов о налогах и сборах.
Дополнительным аргументом может служить признание большинством ученых налогового права подотраслью финансового права, в рамках которой процесс рассматривается как правовой институт, регулирующий процесс подготовки нормативных актов и их принятия законодательными органами. Например, бюджетный процесс применительно к принятию законов о бюджете или долгосрочных целевых программ.
Впервые выделение налогового процесса в таком смысле было обосновано в 2005 г. В.Е. Кузнеченковой <3>, которая определяет налоговый процесс как урегулированную процессуальными нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на установление правовых основ формирования налоговых доходов, обеспечение надлежащего поведения лиц по исполнению ими своих обязанностей как участников налоговых отношений, разрешение налоговых споров.
--------------------------------
<3> См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: современная концепция правового регулирования: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2005.
Конституционно-правовые основы налогового
правотворческого процесса
Несмотря на то что не все авторы согласны с включением правотворческой деятельности в содержание налогового процесса <4>, в качестве дополнительных аргументов в обоснование налогового правотворческого процесса можно привести положения Конституции РФ.
--------------------------------
<4> См.: Копина А.А. Содержание налогового процесса // Финансовое право. 2009. N 1.
Согласно ст. 57 Конституции РФ "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы", таким образом, в данной статье закрепляются основы правотворческой деятельности, которая должна проходить только на законодательном уровне.
Следующим аргументом является отнесение общих принципов налогообложения к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а вопросов установления федеральных налогов - к исключительному ведению Российской Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ). Принимая во внимание институты налогового права, отнесенные ст. 1 НК РФ к общим принципам налогообложения и сборов, полагаем, что изменения в указанные институты должны приниматься только с учетом мнения субъектов Российской Федерации. Раскрываются общие принципы налогообложения в части первой НК РФ, а главами о региональных налогах закладываются основы налогообложения в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, в законодательной процедуре, регламентирующей внесение изменений в часть первую НК РФ или главы НК РФ о региональных налогах, предусмотрен особый режим внесения изменений.
Следующая норма, обосновывающая самостоятельность налогового процесса, закреплена в ст. 104 Конституции РФ, согласно которой законопроекты об установлении или отмене налогов и о предоставлении льгот по их уплате могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства. Таким образом, законодательный процесс, связанный с изменением законодательства о налогах и сборах, имеет еще одну характерную особенность - это участие Правительства в стадии, предшествующей внесению законопроекта.
В ст. 106 Конституции РФ закрепляется положение об обязательном рассмотрении в Совете Федерации федеральных налогов, принятых Государственной Думой, по вопросам налогов и сборов.
Таким образом, в связи с выделением в Конституции РФ некоторых процессуальных норм налогового процесса полагаем, можно говорить о налоговом правотворческом процессе как особом институте налогового права.
В исследовательской практике, думаем, правомерно использовать узкий и широкий подход, учитывая, однако, их разные цели и задачи.
Налоговый процесс в Государственной Думе
Налоговый процесс как разновидность правотворческой деятельности состоит из нескольких стадий.
Первая стадия - это разработка проекта закона. Как правило, подготовка законопроекта доверяется какому-либо научному институту. Но, как показывает практика, такие проекты принимаются редко. Чаще всего проекты разрабатываются теми министерствами и ведомствами, которые будут их непосредственно применять. Проекты законов о внесении изменений в НК РФ подготавливаются Минфином. После этого он вносится в Правительство и рассматривается на его заседании, на котором решается вопрос о внесении проекта в Государственную Думу или о возвращении на доработку.
Вторая стадия - это внесение законопроекта в Государственную Думу. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы в налоговом процессе может быть осуществлено в форме внесения в Государственную Думу:
- законопроекта, предлагающего новую редакцию НК РФ;
- законопроектов о внесении изменений в НК РФ, либо о признании каких-то норм НК РФ утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации;
- поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
- текст законопроекта;
- перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального закона;
- финансово-экономическое обоснование;
- заключение Правительства. При введении или отмене налогов, установлении льгот по их уплате, а также проекты, приводящие к увеличению расходов федерального бюджета, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Проекты, касающиеся изменения других норм НК РФ, могут быть внесены без заключения Правительства. Кроме того, практика свидетельствует, что если субъектом права законодательной инициативы выступает само Правительство, то согласно Регламенту Правительства заключение содержится в пояснительной записке к законопроекту.
Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения:
- о сроке и о порядке вступления в силу федерального закона или отдельных его положений. В отношении проектов, касающихся изменений в НК РФ, в них обязательно должна содержаться такая норма;
- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона.
После внесения законопроекта он направляется в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее - Комитет) для проверки соответствия его требованиям ст. 104 Конституции РФ. Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ Комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Следующая стадия налогового процесса - это рассмотрение законопроекта Государственной Думой. В отношении вопросов, установленных в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ и относящихся к предмету исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, предусмотрен разный режим их рассмотрения. Для проектов, касающихся вопросов совместного ведения, предусмотрены более длительные сроки их рассмотрения.
К исключительному ведению РФ согласно ст. 71 Конституции РФ относятся федеральные налоги, к совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся общие принципы налогообложения. Общие принципы налогообложения закреплены в ст. 1 НК РФ, к ним относятся нормы части первой НК РФ, а также региональные и местные налоги.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя. Обычно это министр финансов или его заместитель. С содокладом выступает представитель Комитета. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ представитель Комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять закон, либо отклонить. Если изменение вносится в часть первую НК РФ, то такой законопроект не может быть принят в целом при обсуждении его в первом чтении.
В случае принятия законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - менее 30 дней.
Если в отношении других законопроектов Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении, то в отношении поправок в НК РФ такое решение принять нельзя, поскольку введение и отмена налогов не подлежат обсуждению на референдуме.
В начале второго чтения представитель Комитета сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в Комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным Комитетом для внесения в текст данного законопроекта.
Если у депутатов имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых Комитетом к принятию, то сначала принимается таблица одобренных Комитетом поправок, а затем отдельно каждая поправка, по которым имеются возражения.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным Комитетом к отклонению. Процедура такая же. Сначала из таблицы исключаются поправки, по которым имеются возражения, затем на голосование ставится вся таблица поправок. После этого голосуется отдельно каждая поправка, вынесенная на отдельное голосование.
По окончании голосования по поправкам на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.
Принятые федеральные законы оформляются Комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.
Налоговый процесс в Совете Федерации
Следующей стадией налогового правотворческого процесса является рассмотрение Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой. Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов, а также финансового регулирования. Таким образом, любой законопроект, касающийся изменений в НК РФ, подлежит обязательному рассмотрению на заседании Совета Федерации.
Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, заключения Правительства РФ может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных законов.
Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.
Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Налоговые законы, как было сказано выше, подлежат обязательному рассмотрению палатой. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в заключении должна быть указана обобщенная позиция по рассматриваемому федеральному закону органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации.
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации.
По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали более половины от общего числа членов Совета Федерации.
В случае если 14-дневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации, то Совет палаты вправе принять одно из следующих решений:
- поручить Председателю Совета Федерации направить Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ;
- поручить Председателю Совета Федерации созвать внеочередное заседание Совета Федерации для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов, комиссий Совета Федерации имеются замечания.
Если Совет Федерации решит отклонить проект федерального закона, то в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:
- предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;
- поручение комитету Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.
Обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой.
Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.
Налоговый процесс у Президента
Последняя стадия налогового правотворческого процесса - это подписание федерального закона о внесении изменений в НК РФ и его обнародование.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон в пятидневный срок направляется Президенту для подписания и официального опубликования.
В течение 14 дней после получения федерального закона Президент его подписывает. Обычно датой принятия закона считается дата его подписания Президентом, хотя согласно ст. 2 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" датой принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой.
Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
После подписания федеральному закону присваивается порядковый номер. Нумерация начинается каждый год с 1 января и заканчивается 31 декабря.
Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации. Общий срок вступления в силу в 10 дней, установленный в отношении иных законов, не применяется к налоговым законам.
Порядок вступления в силу изменений в НК РФ установлен в ст. 5 НК РФ, согласно которой изменения в часть первую НК РФ вступают в силу по истечении одного месяца после официального опубликования. Изменения в часть вторую НК РФ вступают в силу по истечении одного месяца, но не ранее первого числа следующего налогового периода по соответствующему налогу. Также изменения в НК РФ, улучшающие положение налогоплательщика, могут вступать в силу со дня официального опубликования, если прямо устанавливают это.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Налоговое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.