Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
А.П. ШЕРГИН
Как и любой вид юридической ответственности, административная ответственность устанавливается и применяется на основании закона. Действующее законодательство, регулирующее отношения в сфере административной ответственности, состоит из КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Составной частью данного законодательства являются процессуальные нормы, определяющие порядок реализации административной ответственности. Их вторичность по отношению к материальным нормам не может служить основанием для принижения их роли в применении административной ответственности. Процессуальные нормы устанавливают, во-первых, регламент деятельности судей и других субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и, во-вторых, определяют механизм защиты прав и законных интересов участников данного производства.
О статусе данных норм в правовой литературе высказаны различные суждения, чему в немалой степени способствовала совместная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в одном федеральном законе - КоАП РФ. В связи с этим целесообразно обратить внимание на то, что в действующей российской правовой системе существуют два варианта нормативной организации материальных и процессуальных норм.
Большинство отраслей права объединяет как материальные, так и процессуальные нормы. Они относятся к так называемым смешанным отраслям права. В эту группу отраслей входит и административное право. Второй вариант состоит в их раздельной нормативной организации. Такова парная кодификация материальных и процессуальных норм, регулирующих уголовную и гражданско-правовую ответственность (УК - УПК, ГК - ГПК). Соответственно, наряду с уголовным правом и гражданским правом выделены уголовный и гражданский процессы.
Проводя зависимость процессуальных форм от правового метода, профессор В.Д. Сорокин справедливо отмечал, что уголовно-правовые нормы, основанные на запрете, реализуются не иначе как в форме уголовного процесса. Значит, резюмирует он, "основная задача уголовного процесса состоит в обеспечении уголовно-правового типа регулирования, в котором доминирующую роль играет запрет как способ государственно-властного воздействия на поведение людей" <1>. Что касается норм об административной ответственности, то процедура их реализации, по мнению ученого, входит составной частью в административный процесс, под которым он понимает порядок реализации предписаний как определенного способа воздействия на поведение людей <2>. Однако данные нормы, так же как и уголовные, основаны на запрете, что не отрицал и сам Валентин Дмитриевич. Подчеркнем, юридическая ответственность регулируется материальными и процессуальными нормами. Первые определяют основания и меры ответственности за соответствующий вид правонарушения, вторые - порядок ее реализации. Причем процессуальные нормы в данной связке являются вторичными и обретают смысл лишь как форма жизни материальных норм. Эта зависимость, подмеченная еще К. Марксом, характерна для механизма правового регулирования всех видов юридической ответственности. Не исключение и система правового регулирования административной ответственности. Если совокупность материальных норм об административной ответственности образует самостоятельную отрасль права - административно-деликтное право <3>, то соответствующие процессуальные нормы регулируют административно-юрисдикционный процесс.
--------------------------------
<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 45.
<2> Там же. С. 46 - 47.
<3> См., напр.: Шергин А.П. Концептуальные основы административно-деликтного права // Научный портал МВД России. 2008. N 1; Круглов В.А. Административно-деликтное право. 2-е изд., перераб. и доп. Минск, 2007 и др.
Именно совокупность этих норм и является процессуальной составляющей правового регулирования административной ответственности и образует самостоятельный вид юридического процесса - административно-юрисдикционный процесс. Вид юридического процесса - нормативная категория, правовая регламентация является одним из условий его существования. Концепция широкого понимания административного процесса, не имея своей нормативной основы, в течение десятилетий так и не смогла дать адекватного представления о самостоятельном виде этого юридического процесса. Таковым является строго определенная правовая субстанция со всеми присущими юридическому процессу признаками. Действующее российское законодательство, опыт других государств дают основание говорить об одном из его видов - административно-юрисдикционном процессе. Его основа получила нормативное закрепление в разделе IV КоАП РФ, в котором определены конструктивные составляющие этого вида юридического процесса <4>.
--------------------------------
<4> См. подр.: Салищева Н.Г. Процессуальные новеллы нового Кодекса // Закон. 2002. N 7. С. 113 - 116. Следует иметь в виду, что к предметам ведения РФ в соответствии с ФЗ от 28 декабря 2009 г. отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, и КоАП РФ соответственно дополнен ст. 1.3.1 "Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях".
Несмотря на сохранение прежнего неудачного, по нашему мнению, названия данного раздела "Производство по делам об административных правонарушениях", содержащиеся в нем процессуальные нормы образуют обособленную правовую общность - административно-юрисдикционный процесс. Нельзя согласиться с суждением О.В. Гречкиной, полагающей, что производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административного процесса и представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность, направленную на разрешение дел об административных правонарушениях <5>. Нормы, содержащиеся в разделе IV КоАП РФ, образуют самостоятельный вид юридического процесса - административно-юрисдикционный процесс. К сожалению, как и в ходе первой кодификации административно-деликтного законодательства, так и в действующем КоАП РФ законодатель предпочел смешанный вариант кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности, хотя многими учеными предлагалась раздельная кодификация этих норм. Такая нормативная "экономия" прежде всего не лучшим образом отразилась на полноте и качестве регламентации процессуальной деятельности субъектов административной юрисдикции, которая перманентно корректируется законодателем. Но эти локальные попытки не могут заменить конструктивных характеристик, присущих самостоятельному виду юридического процесса. Следует заметить, что и большинство предложений по совершенствованию процессуального регулирования административной ответственности, как правило, ориентированы также на изменение отдельных процессуальных норм.
--------------------------------
<5> См.: Гречкина О.В. Еще раз об административном процессе // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. N 4. С. 93.
С другой стороны, КоАП РФ не создал эффективного механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в орбиту административно-юрисдикционного процесса. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы о нарушениях законодательства об административной ответственности субъектами административной юрисдикции в суды, эти же причины порождают большинство обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который в своем Докладе за 2009 г. указал, что совместная кодификация норм, устанавливающих составы административных правонарушений и административных наказаний, и норм, определяющих процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, не оправдала себя. Под этими словами подписались бы многие ученые-административисты и практические работники, применяющие нормы об административной ответственности. Переведем решение вопроса о раздельной кодификации административно-деликтного законодательства в практическую плоскость. Достаточны ли для этого имеющиеся предпосылки? Несмотря на очевидные трудности радикального реформирования законодательства об административной ответственности, думается, они есть.
Прежде всего раздельная кодификация материальных и процессуальных норм, регулирующих юридическую ответственность, не новелла для нашего законодательства и нормотворческой практики других государств. И системность деликтного законодательства диктует однотипный вариант нормативной организации этих правовых норм. Применительно к уголовному и гражданскому законодательству он уже апробирован не одним столетием (УК - УПК, ГК - ГПК). Чаще всего оппоненты аргументируют свое неприятие самостоятельного административно-юрисдикционного Кодекса тем, что процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях проста и не надо копировать УПК РФ, что правоприменители привыкли к единому КоАП РФ. Но вся эволюция процессуального раздела Кодекса свидетельствует об усложнении производства по делам об административных правонарушениях и по-другому быть не может, поскольку повысилась общественная опасность административных правонарушений (в том числе и в связи с декриминализацией многих ранее уголовно наказуемых деяний), более сложной стала и конструкция их юридических составов. Эффективно реализовать действующие нормы об административной ответственности по старой упрощенной процедуре вряд ли удастся. Нельзя игнорировать и опыт раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности других государств (Польша, Республика Беларусь, Республика Украина и др.).
Кроме того, предлагаемый Кодекс разрабатывается не на пустом месте. Его основа уже содержится в процессуальном разделе действующего КоАП РФ, нормы которого прошли восьмилетнюю апробацию на практике. В нем определены алгоритм административно-юрисдикционного процесса, его стадии, содержание процессуальных действий. Единство содержащихся в КоАП РФ процессуальных норм цементируется принципами производства по делам об административных правонарушениях, хотя они и представлены в усеченном виде. Сейчас важны научная оценка практики их применения, учет судей и других субъектов административной юрисдикции, отбор работающих норм, согласование с иными Процессуальными кодексами (ГПК, АПК, УПК).
Решение обозначенной задачи облегчается имеющимися теоретическими разработками и авторскими проектами соответствующих Кодексов. Не вступая в дискуссию со сторонниками глобальных вариантов проектов административно-процессуальных кодексов, подчеркнем, что в настоящей статье речь идет о разработке проекта конкретного российского кодекса - Административно-юрисдикционного кодекса Российской Федерации <6>, а не виртуальных его вариантов. Проект такого Кодекса, хотя и с другим названием (Российский административно-процессуальный кодекс - РАПК), подготовлен М.Я. Масленниковым <7>. Об интересе к этой разработке свидетельствуют соответствующие публикации, в которых приветствуется авторская инициатива. Не пытаясь детально рецензировать данный проект, обратим внимание только на те положения, которые представляются важными для кодификации рассматриваемых процессуальных норм. С учетом их вторичности как формы реализации административной ответственности предлагаемый РАПК следовало бы увязать с материальной составляющей правового регулирования административной ответственности. Такой подход демонстрирует В.Г. Татарян, разработавший два проекта: Административно-деликтный кодекс Республики Казахстан и Административно-деликтный процессуальный кодекс Республики Казахстан <8>. Однако и эти проекты лишь детализируют процессуальные положения действующего КоАП.
--------------------------------
<6> См. подр.: Шергин А.П. Системный подход к кодификации административно-деликтного законодательства: Теория и практика административного права и процесса: Материалы 3-й Всерос. науч.-практ. конференции. Ростов-на-Дону, 2008. С. 42 - 48.
<7> См.: Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс: проект // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. N 4. С. 11 - 84.
<8> См.: Татарян В.Г. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
Для обособленной кодификации процессуальных норм об административной ответственности необходима прежде всего проработка основных концептуальных вопросов административно-юрисдикционного процесса. К ним, по нашему мнению, относятся следующие.
Во-первых, исходным является суждение об административно-юрисдикционном процессе как самостоятельном виде юридического процесса. Он является процессуальной формой реализации материальных норм об административной ответственности. Этот вывод, обоснованный профессором И.А. Галаганом <9>, предопределяет место административно-юрисдикционного процесса в процессуальном праве, его принципы, функции, содержание и нормативное регулирование. Включение отдельными авторами в состав административно-юрисдикционного процесса порядка разрешения споров граждан и организаций с публичной администрацией не представляется обоснованным <10>, поскольку данная деятельность отождествляется с административной юстицией, а в соответствии с действующим законодательством осуществляется в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства, на что неоднократно уже обращали внимание ученые.
--------------------------------
<9> См.: Галаган И.А. Административная ответственность (процессуальное регулирование). Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1976.
<10> См., напр.: Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 42 - 43.
Во-вторых, важен учет взаимосвязи материальных и процессуальных норм об административной ответственности. С этих позиций административно-юрисдикционный процесс представляется вторичной правовой субстанцией по отношению к обслуживаемым им материальным нормам, предусматривающим административную ответственность. Составляющие его процессуальные нормы определяют порядок применения названных материальных норм. Эта зависимость определяет место административно-юрисдикционного процесса среди других видов юрисдикционных процессов (уголовного, гражданского, арбитражного). Регулирующие его нормы обретают смысл и применение только в процессе реализации материальных норм об административной ответственности, что не исключает интервенции в названный процесс принципов, институтов иных видов юридических процессов, когда более совершенные процессуальные формы становятся достоянием молодых видов юридических процессов, каким является административно-юрисдикционный процесс. Данное обстоятельство приобретает особую важность в связи с усложнением в настоящее время административно-деликтного законодательства, и процессуальное упрощенчество здесь недопустимо. Обширная декриминализация преступлений, не представляющих большой общественной опасности, в последние годы изменила лишь правовую оценку этих деяний, но не их содержание. Раскрытие, доказательство вины по делам о таких нарушениях, ставших теперь административно наказуемыми, требуют более сложной и совершенной процессуальной формы, чем та, которая закреплена в разделе IV КоАП РФ. Недостаточно мощности существующей процессуальной формы административной ответственности и для эффективной борьбы с административными правонарушениями юридических лиц. Не случайно дела о некоторых видах этих правонарушений отнесены законодателем к подсудности судей арбитражных судов, которые рассматривают их по более совершенной процедуре, установленной в АПК РФ. Вторичность процессуальных норм логически приводит к выводу о необходимости одновременной разработки проектов двух кодексов об административной ответственности - материального и процессуального.
В-третьих, теоретическая модель и ее нормативный аналог административно-юрисдикционного процесса предполагают обращение к фундаментальным характеристикам юридического процесса. К таковым в процессуальной науке относят прежде всего принципы, функции, стадии. Именно они являются несущими конструкциями любого вида юридического процесса, формируют его нормативную модель. К сожалению, процессуальный раздел КоАП РФ, имеющиеся авторские проекты процессуальных кодексов сконструированы без учета этих общих характеристик юридического процесса либо они отражены в незавершенном виде.
Принципы должны быть общими для всего административно-юрисдикционного процесса, а не отдельных ее стадий или институтов. Они предопределяют функциональную направленность данного вида юридического процесса, этапы процессуальной деятельности по реализации административной ответственности и его содержание. Такую регулирующую роль явно не могут выполнить два принципа, обозначенные в процессуальном разделе КоАП РФ: язык, на котором ведется производство по делам об административном правонарушении; открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях (ст. 24.2 и 24.3). Тем более что второй принцип относится, скорее, к стадии рассмотрения дела и не является общим для всего административно-юрисдикционного процесса. А это требование имеет принципиальное значение при конструировании принципов данного вида юридического процесса. Отдельные исследователи порой неоправданно расширяют их перечень, включая в него такие принципы, как индивидуализация наказания, однократность наказания и др. <11>. Совершенно очевидно, что названные общие положения характеризуют институт назначения административного наказания, а не производство по делам об административных правонарушениях. В качестве модельной системы можно предложить следующие принципы административно-юрисдикционного процесса: законность, язык процесса, презумпция невиновности, состязательность, инстанционность, право на обжалование решений по делу. Для конструирования данного вида юридического процесса особую значимость имеют принципы состязательности и инстанционности.
--------------------------------
<11> См., напр.: Хореев А.А. Принципы производства по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 17.
Заметим, что несмотря на то, что принцип состязательности не выделен в качестве такового в действующем КоАП РФ, он "прочитывается" во многих процессуальных нормах Кодекса, закрепляющих активную роль участников процесса. Им закон предоставляет право непосредственного участия в рассмотрении дела, принесения жалоб, представления доказательств и др. На основе принципа состязательности определяются правовые позиции сторон в административно-юрисдикционном процессе, закрепляются процессуальные средства защиты прав и законных интересов его участников. Отсутствие законодательного закрепления данного принципа не лучшим образом сказывается в правоприменительной практике судей и других субъектов административной юрисдикции. Прежде всего это проявляется в процессуальном неравенстве сторон. Субъекты административного преследования обладают значительными преимуществами в сборе и оценке доказательств. У лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможностей получения таких доказательств явно меньше. Основа обвинения - протокол, составленный сотрудником милиции или другого органа, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность. Это приводит к обвинительному уклону в оценке доказательств. Нельзя не согласиться с мнением Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о том, что отсутствие состязательности в настоящий момент может превращать административное правосудие в репрессивный механизм, позволяющий быстро и эффективно реализовывать преследование граждан по своему произволу <12>. По его инициативе 22 января 2010 г. состоялось расширенное заседание Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Ассоциации юристов России, посвященное законодательному обеспечению состязательности в административном производстве, на которое был представлен макет Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Хотелось бы, чтобы эта инициатива получила соответствующее нормативное решение. Следует также напомнить о позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Определении от 12 апреля 2005 г. указал, что принципы состязательности и равноправия сторон относятся и к административному производству и распространяются на все его стадии (п. 3.2).
--------------------------------
<12> См.: Лукин В.П. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Рос. газета. 2009. 21 октября.
Важность принципа состязательности состоит и в том, что он по существу предопределяет функциональную направленность административно-юрисдикционного процесса. Функциями данного вида юридического процесса в соответствии с этим принципом являются административное преследование и защита прав и законных интересов участников административно-юрисдикционного процесса. Причем административное преследование "является основной функцией административно-юрисдикционного процесса, обусловленной его целями, задачами и содержанием" <13>. Это обусловлено самим его назначением как формы реализации административной ответственности. В данном случае процессуальная деятельность ориентирована на установление оснований административной ответственности и выбор соответствующей меры административного наказания. Эта деятельность осуществляется не только субъектами административной юрисдикции, к компетенции которых отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний, но и другими органами (должностными лицами), уполномоченными выявлять правонарушения, лиц, их совершивших, собирать необходимые доказательства и др., на что уже было обращено внимание ученых-административистов (А.С. Дугенец и др.).
--------------------------------
<13> Разоренов К.И. О понятии функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 47.
Функция защиты является производной от функции административного преследования. Ее роль сводится к защите законных прав и интересов только участников административно-юрисдикционного процесса <14>. Такая необходимость обусловлена не безгрешной деятельностью судей и других субъектов, осуществляющих административное преследование, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы участников процесса, поступающие не только в суд, но и в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Европейский суд по правам человека. К сожалению, в отличие от уголовного процесса функции административно-юрисдикционного процесса не нашли нормативного закрепления в действующем КоАП РФ, равно как не персонифицированы и субъекты, их осуществляющие. Необходимость законодательного закрепления функций рассматриваемого процесса очевидна и должна быть учтена при разработке нормативной модели административно-юрисдикционного процесса.
--------------------------------
<14> См.: Тюрина А.А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе. М., 2009. С. 41.
Принцип инстанционности отражает протяженность процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях. К сожалению, данный принцип не нашел должного нормативного закрепления. Законодательную легализацию в 2009 г. получило лишь надзорное производство. Такой подход, по мнению Н.Г. Салищевой, следовало бы распространить и на другие стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях <15>. Продолжая эту плодотворную мысль, добавим, что необходимо четкое определение в КоАП РФ всех инстанций рассматриваемого вида юридического процесса, о чем пишут уже давно многие исследователи процессуальных проблем административной ответственности.
--------------------------------
<15> См.: Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в современный период // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 10.
Настоящая статья, не претендуя на бесспорность высказанных суждений, имеет целью привлечь внимание к фундаментальным характеристикам административно-юрисдикционного процесса, которые должны, по мнению автора, быть учтены при подготовке проекта Административно-деликтного процессуального кодекса Российской Федерации (Административно-юрисдикционного кодекса). Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности давно востребована, и для решения этой важной задачи следует объединить усилия всех специалистов, занимающихся данной проблематикой.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.