Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В УПРАВЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫМИ АКТИВАМИ
О.И. КОРОТКОВА
В условиях финансового кризиса особую актуальность приобретает рациональное и эффективное, а главное - строго целевое расходование бюджетных средств. Важность неукоснительного соблюдения этих требований неоднократно подчеркивалась в публичных заявлениях первых лиц государства. Заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы Правового управления Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета О.И. Короткова анализирует существующие проблемы в сфере управления бюджетными активами.
Нарушения в финансовой деятельности государства представляют серьезную угрозу экономическим интересам всего общества. Они причиняют ущерб гражданам, коммерческим структурам, государству, разрушают финансовую систему, способствуют расслоению общества.
Финансовые отношения, финансы - это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, предприятий, организаций, учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право. М., 2001. С. 43.
Подотрасль финансового права объединяет нормы нескольких финансово-правовых институтов, регулирующих отдельные относительно обособленные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства. В рамках финансового права выделяются две подотрасли: бюджетное и налоговое право <2>.
--------------------------------
<2> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С. 15.
Система бюджетного права - это совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных групп бюджетно-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках бюджетного права как подотрасли права финансового. Эти группы объединены в бюджетно-правовые институты. Под бюджетно-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений <3>.
--------------------------------
<3> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 140.
В юридической литературе высказаны предложения о выделении конкретных институтов в бюджетном праве как подотрасли финансового права. По мнению Н.И. Химичевой, можно выделить лишь блоки норм бюджетного права: а) бюджетное устройство; б) структура доходов и расходов; в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; г) бюджетный процесс <4>.
--------------------------------
<4> См.: Финансовое право. М., 1999. С. 146.
Бюджет занимает центральное место в бюджетно-правовом регулировании. Бюджетное право как подотрасль финансового права регулирует имущественные и связанные с ними неимущественные отношения <5>. При этом подходе бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов. Как отмечается в литературе, экономическое понятие бюджета дается в статье 6 Бюджетного кодекса РФ <6>.
--------------------------------
<5> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 31.
<6> Там же. С. 191.
Другие правоведы рассматривают бюджет как материальную категорию <7>.
--------------------------------
<7> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 16; Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Изд-во Московского университета, 1960. С. 5, 6; Горбунова О.Н. Бюджетное право России: Учеб. пособие / О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. М.: ТК Велби, 2002. С. 7; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 72 - 76.
Понимание бюджета как правовой категории (как финансового плана) вызывает дискуссии по поводу того, в какой форме этот финансовый план выступает в реальных бюджетных отношениях.
Кроме того, дискуссионным является и вопрос о финансово-правовом регулировании денег и денежного оборота.
Как отмечает Э.Э. Понтович, финансовая деятельность органов управления сводится к задаче выполнения государственного бюджета <8>.
--------------------------------
<8> См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 50.
В.А. Лебедев в своих научных трудах рассматривает такие составляющие финансового права, как государственные потребности, понятие о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях и государственные доходы и повинности. При выявлении содержания государственных потребностей В.А. Лебедев в качестве их обусловливающего признака указывает необходимость для функционирования государства. Так, существенная черта каждой государственной потребности заключается в ее необходимости и в том, что она должна органически вытекать из свойств государственной жизни. Потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность <9>.
--------------------------------
<9> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут, 2000. С. 119. (Серия "Золотые страницы финансового права России").
Как указывает Ю.А. Крохина, к сфере финансового права можно отнести лишь государственные доходы, имеющие финансово-правовой характер. Однако в этом разделе рассматриваются неналоговые доходы государства и муниципальных образований. В их число входят, в частности, поступающие в распоряжение государства и муниципальных образований доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения государственной или муниципальной собственности <10>.
--------------------------------
<10> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 340.
По методу правового регулирования, как отмечает О.И. Горбунова, финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным - тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако в административно-правовом регулировании присутствует элемент властного субъективного, элемент усмотрения и даже волюнтаризма предписания, и под этот вид регулирования подпадают финансовые отношения, специфика которых диктует необходимость применения особого подхода, так как за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание, а под финансово-правовыми институтами обычно понимается совокупность однородных финансовых отношений, объединенных по признаку общности и методов аккумуляции или расходования денежных средств <11>.
--------------------------------
<11> Горбунова О.И. Некоторые вопросы закона о финансах // СПС "КонсультантПлюс".
Формирование стабильной и устойчивой бюджетной системы является основой государственного строительства, необходимым условием реализации государственных функций, проведения эффективной внутренней и внешней политики, повышения эффективности и прозрачности управления публичными финансами, обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере и в конечном итоге улучшения качества жизни населения.
В связи с этим в современных условиях развития бюджетного законодательства и необходимости соблюдения бюджетной дисциплины все большее значение приобретает ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Так, некоторые авторы выделяют такие подотрасли финансового права, как государственный и муниципальный финансовый контроль, право денежного обращения, валютное право.
По мнению В.В. Бурцева, финансовый контроль подразделяется на финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный виды, при этом финансово-бюджетный контроль в основном включает различного рода мероприятия в рамках непосредственно бюджетного процесса, а финансово-хозяйственный выражается в проверках и ревизиях финансово-хозяйственных операций экономических субъектов <12>.
--------------------------------
<12> Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000. С. 86 - 89.
Бичом наших дней, с которым должен бороться контроль, является нецелевое использование бюджетных средств. Нецелевое расходование всевозможными нормативными актами, включая Уголовный кодекс РФ, определяется не содержательным (достижение надлежащего результата в процессе использования бюджетных средств), а юридическим критерием (соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств) <13>.
--------------------------------
<13> См.: Минькова А.М. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Российская юстиция. 2006. N 2. С. 33.
Как считают некоторые ученые, к нецелевому использованию относится расход средств не по тому коду экономической классификации, по какому было произведено финансирование (т.е. перераспределение средств с одного кода на другой без санкции главного распорядителя этих средств) <14>.
--------------------------------
<14> См.: Антипова Т.В. "Черная дыра" в бюджетном законодательстве // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2005. N 1. С. 332; Пшеничникова И.В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2003. N 6. С. 52.
Нецелевым использованием является расходование бюджетных средств при отсутствии оправдательных документов, в отсутствие оформления или при неправильном оформлении первичных документов <15>.
--------------------------------
<15> См.: Антипова Т.В. Указ. соч.
Как отмечает И.В. Пшеничникова, к нецелевому использованию относится расходование бюджетных средств сверх установленных норм, предусмотренных Министерством финансов РФ (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.) <16>.
--------------------------------
<16> Пшеничникова И.В. Указ. соч.
Таким образом, неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований является финансовый контроль. В связи с этим Н.И. Химичева определяет его как контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов <17>.
--------------------------------
<17> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 139.
Свою финансовую политику государство реализует через создаваемую им систему органов государственного финансового контроля. Государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного и муниципального финансового контроля, представляющей собой элемент общей структуры контрольных органов государства (муниципальных образований) и вместе с тем выступающей как важнейшая часть финансового механизма, с помощью которого государство (муниципальные образования) реализует свою финансовую политику.
В ходе проверок бюджетного законодательства органами государственной власти допускаются различные нарушения.
Например, в Орловской области имели место факты недофинансирования за счет средств областного бюджета мероприятий целевых программ, нарушения требований законодательства при производстве государственных закупок, неосуществление контроля в бюджетной сфере.
Территориальным управлением Росфиннадзора в Орловской области проведена проверка в Департаменте аграрной политики области по вопросу использования субсидий, выделенных из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий российских граждан, проживающих в сельской местности, а также по обеспечению жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, либо изъявивших желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там. Из акта Управления Росфиннадзора следовало, что в целях реализации мероприятий по развитию жилищного строительства в сельской местности в рамках Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2012 года", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858, в соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" между Министерством сельского хозяйства РФ и Департаментом аграрной политики области был заключен договор от 29 мая 2007 г. и впоследствии дополнительное соглашение к нему. Предметом являлось взаимодействие сторон в связи с выполнением мероприятий по развитию жилищного строительства в сельской местности, обеспечению софинансирования строительства (приобретения) жилья в сельской местности и обеспечению ввода в действие жилья. Стороны определили объемы долевого финансирования строительства (приобретения) жилья в сельской местности Орловской области из федерального бюджета, бюджета области и (или) местного бюджета, а также внебюджетных средств, предоставляемых на указанные цели.
Органами государственной власти области не было выполнено в полном объеме обязательство по софинансированию мероприятий по улучшению жилищных условий указанной категории граждан.
Кроме того, Территориальным управлением Росфиннадзора в Орловской области проведена проверка использования средств федерального бюджета, направленных в 2007 г. на реализацию мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" по подпрограмме "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в Департаменте строительной и жилищно-коммунальной политики области.
Проверка установила несоблюдение условий по софинансированию за счет средств бюджета области строительства пятиэтажного жилого дома по ул. Строительной в г. Ливны.
Как показала проведенная ТУ Росфиннадзора в Орловской области проверка, согласно первичным банковским документам и выпискам из лицевого счета за 2007 г. средства по софинансированию объекта за счет средств бюджета области в МУКП "Ливенское" не поступали.
Данные обстоятельства свидетельствуют о неисполнении органами власти области принятых на себя на основании заключенного договора обязательств по софинансированию перечисленных мероприятий.
Проведенной прокуратурой области в Департаменте экономической политики области проверкой исполнения законодательства при оказании поддержки субъектам предпринимательской деятельности установлено: в соответствии с пунктом 31 Правил предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 249 уполномоченный орган должен регистрировать заявления кооператоров (сельскохозяйственных кооперативов), указанных в пункте 30 Правил, по мере их поступления в специальном журнале, пронумерованном, прошнурованном, скрепленном печатью этого органа, и в течение 10 дней с даты регистрации направить кооперативу (сельскохозяйственному кооперативу) письменное уведомление о принятии затрат к субсидированию или об отказе в субсидировании (с указанием причины отказа).
Пунктом 6 Порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства, утвержденного Постановлением Коллегии области от 16 мая 2007 г. N 105, Департамент экономической политики области через Управление по внешнеэкономическим и межрегиональным связям, инвестиционной деятельности и предпринимательству регистрирует заявления кооперативов (сельскохозяйственных кооперативов), указанные в пункте 5 Порядка, по мере их поступления в специальном журнале, который должен быть пронумерован, прошнурован, скреплен печатью этого органа, и в течение 10 дней с даты регистрации направляет кооперативу (сельскохозяйственному кооперативу) письменное уведомление о принятии затрат к субсидированию или об отказе в субсидировании (с указанием причины отказа).
В нарушение указанных норм в Управлении регистрация и рассмотрение заявлений надлежащим образом не осуществлялись.
Более того, проведенной ТУ Росфиннадзора в Орловской области проверкой использования средств федерального бюджета, полученных Департаментом финансовой политики области в 2005 - 2006 гг. на реализацию мероприятий по государственной поддержке малого предпринимательства, установлен факт субсидирования в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 249 процентных ставок по кредиту, полученному СКПК "Союз Орловщины", который был предоставлен в виде займа Орловскому областному государственному фонду поддержки малого предпринимательства, который по своей организационно-правовой форме не является субъектом малого предпринимательства.
Таким образом, была установлена недобросовестность получателя государственной поддержки.
В ходе проверки исполнения законодательства при осуществлении государственных закупок в 2008 г. Департаментом финансовой политики области и Департаментом имущественной, промышленной и информационной политики области также был выявлен ряд нарушений.
Установлено, что извещения Департамента финансовой политики Орловской области о проведении открытых конкурсов от 28 октября 2008 г. на выполнение научно-исследовательской работы на тему "Разработка основных направлений и методическое обеспечение реформирования региональных финансов Орловской области на 2008 - 2010 годы", от 8 октября 2008 г. по сопровождению и развитию прикладного программного обеспечения "Составление и исполнение доходов и расходов бюджетов субъектов, ЗАТО и муниципальных образований" в нарушение требований подпункта 11 п. 4 ст. 21 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не содержали сведений о месте и дате рассмотрения заявок на участие в конкурсе и подведения итогов конкурса. В запросе котировок Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 28 ноября 2008 г. по отбору юридических лиц для выполнения работ и оказания услуг по оценке стоимости государственного имущества области в 2009 г. в нарушение пункта 11 ст. 43 Закона N 94-ФЗ не указан срок подписания победителем в проведении запроса котировок государственного или муниципального контракта со дня подписания протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.
Пунктом 7.1 ст. 47 Закона N 94-ФЗ установлено, что государственный или муниципальный контракт может быть заключен ранее чем через пять дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через двадцать дней со дня подписания указанного протокола. В нарушение данной нормы в извещении о проведении запроса котировок Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 28 октября 2008 г. на поставку, настройку и техническую поддержку аппаратного и программного обеспечения в целях создания технологической и телекоммуникационной инфраструктуры для реализации типового программно-технического решения "Информационная система поддержки лицензирования отдельных видов деятельности" на территории Орловской области установлен иной срок подписания победителем в проведении запроса котировок государственного контракта со дня подписания протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок - в течение пяти дней.
В соответствии с Постановлением Коллегии области от 18 марта 2008 г. N 80 органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных нужд области, определен Департамент финансовой политики Орловской области.
Статьями 28.3 и 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях руководителям органов государственной власти субъектов Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных нужд и их заместителям предоставлено право составления протоколов об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов.
Между тем проведенная проверка показала, что данное полномочие Департаментом финансовой политики области не используется.
Так, в 2008 г. Департаментом проведены 34 проверки органов и государственных учреждений в части размещения заказов, в результате которых выявлены нарушения, содержащие состав административных правонарушений.
Между тем ни одного протокола об административном правонарушении по результатам указанных проверок Департаментом финансовой политики области составлено не было.
Проведенной прокуратурой области в Управлении финансового контроля и кредитных ресурсов Департамента финансовой политики области проверкой установлено: в 2008 г. проведены 53 проверки соблюдения бюджетного законодательства получателями средств областного бюджета, что свидетельствует о росте их числа по сравнению с 2007 г. (18 проверок).
Как показало выборочное изучение материалов проверок, в ряде случаев Управление не в полной мере контролирует исполнение внесенных предписаний об устранении нарушений бюджетного законодательства.
Указанное свидетельствует о необходимости усиления контроля над расходованием бюджетных средств, с постановкой в соответствующих случаях вопросов о возврате средств соответствующих бюджетов.
В связи с отсутствием единой концепции контрольной деятельности, единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования и использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества приводит к различным правонарушениям в данной сфере.
Поэтому в настоящее время, как отмечают многие юристы-правоведы, остается актуальным вопрос разработки и принятия федерального закона об организации государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации с целью устранения пробелов правового регулирования и совершенствования правовых норм в области финансового контроля, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредставление, представление неполной или недостоверной информации по вопросам контрольно-счетных органов, определение четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.